论农村土地征收中公权和私权的冲突与协调作者：饶兰兰 邱雪梅字体： 大 中 小

论农村土地征收中公权和私权的冲突与协调

作者：饶兰兰 邱雪梅 字体： 【大 中 小】

［摘 要］ 伴随着农村工业化、城镇化和城市化的加速发展，弱势农民的合法土地权益极易受到侵害，尤其易受到政府滥用农村土地征收权这一行政权力的侵害。强势公权和弱势私权的冲突表现尤为突出。这种公权和私权的冲突如果得不到很好的协调，将会给社会稳定带来越来越大的安全隐患。

［关键词］ 农村土地征收 农村集体土地所有权 公权 私权

在农村土地征收过程中，由于我国立法的不完善，农村集体土地权属界定不清，执行过程补偿不公平，司法救济又欠缺有力保障，致使农民的合法土地权益经常受到侵害。公权和私权的冲突是从计划经济向市场经济转型中不可避免的现象。要正确处理公权与私权的冲突，就必须坚持一个基本原则：对于公民的私有财产，除非法律有明确规定，否则任何人无权剥夺或者限制［1］。

一、公权和私权的内涵及农村土地征收和农村集体土地所有权的性质

何谓公权？何谓私权？目前理论界没有统一的定义。大概有三种学说：财产所有权论；权力论；权力与权利论。笔者比较认同第三种，即权力与权利论。这种观点认为，国家的权力被称为“公权”，公民和法人的个人的权利被称为“私权”。公权力“是指直接涉及公共利益与公共利益有关的权力，包括的范围很广泛，上至国家领导人治国的权力，下至公共机构的普通职员所行使的管理权。而私权则是指作为社会主体的个人在社会生活中所享有的政治、经济、文化、人身等各方面的权利，是公民应享有的利益和自由”［2］。公权的本质是一种权力，私权的本质是一种权利，两者相互矛盾，相互统一。因此从来源上讲，两者的冲突也是必然的。

土地征收，在性质上很明显就是一种代表国家公权性质的行政行为。征收土地的主体是国家。只有国家才享有征收集体土地的权利，实际行使土地征收权的是各级土地管理机关和人民政府，他们对外代表国家具体行使此权。在土地征收法律关系中，国家与土地被征收的集体组织的地位是不平等的，土地征收行为并非基于双方的自愿和一致，而是基于国家单方面的意思表示，无需被征收土地的所有人同意。国家征收土地作为一种行政命令，被征收土地的集体组织必须服从。土地征收在《宪法》和《土地管理法》等中，都有明确规定。如2004年宪法修正案中对土地征收问题进行了修改，由“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”修改为“国家为了公共利益需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿”。

集体土地所有权是一种什么样的权利呢？我国在立法上对农村土地权属界定不清。我国

的《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》以及《农业法》等重要法律都明确规定，中国农村的土地归农村集体成员共同所有，但到底谁是“集体”，相关立法却没有明确指出，是乡镇农民集体土地所有，还是村民集体土地所有，抑或是全体农民集体土地所有。集体是否是权利的主体概念？大家很清楚，“集体”这样一个集合名词不是法律上的概念，不具有某种确定的指向性，该组织成员不以个人身份享有和行使集体所有权，并且不在集体财产中享受任何特定份额。因此，集体所有既不是个人或合伙所有，也不是公司法人所有。由于所有权性质不明确，集体与其成员之间的权利义务关系也呈模糊状态。就使得农民个体的正当权利造成障碍，农民表面上似乎人人都有，但是实际上集体成员既不清楚自己在集体土地中所拥有的份额，也不能通过完善的组织机构行使权利。

农村土地集体所有的主体地位虚构，从理论上讲，集体所有应该享有占有、使用、收益、处分的权利。但是在客观事实上，我国的集体所有权是一种不完全的权利，主要表现在：１、其最终处分权属于国家。２、其经济利益得不到保障。（１）国家通过行政权力，侵犯农村集体土地的经营收益。农民既要向集体上交提留或承包费用，又要向国家低价交售农产品和农业税（当然目前中国已经取消农业税），这就有点像收取地租的形式。（２）国家侵占农村集体土地流转收益。根据现行法律规定，集体所有的土地，必须先经国家征用转为国家土地后，才能出让、转让。国家垄断土地一级市场，政府对农村集体土地采用“先征后让”，征用土地的主体是国家而不是用地单位。征用后的土地所有权属于国家，用地单位只享有使用权。国家征用土地，虽然也给土地所有者一定的价款补偿，但补偿价款的数额远远低于土地的市场交易价格。这不仅使集体土地所有者失去了土地出让权，同时也使本应该属于集体的土地收益流入国库。集体土地所有者的主体地位无从体现。

农民集体土地所有权，从性质、主体资格和所有权能上，都是一种残缺的私权，这从根本上就剥夺了农民的正当权利。哈耶克认为，对私人财产权的承认，是阻止或防止国家强制的基本条件，但也决非惟一条件［3］。国家对集体土地所有权并没有在法律上得到完全清晰的承认，农民的土地使用权的合法权益模糊不清，这样很容易导致国家强制公权的侵入。我国现行的土地管理法及其实施细则在土地征收问题上缺乏对土地所有权的保护，贯彻的是公权力至上，国家权利高于一切的原则。历史证明这种对私权的漠视和缺乏法制与宪政的意识是行不通的。应该从法律的高度对农民集体土地所有权确定一种明晰的权利，明确国家集体农民三者之间的合理正当关系。现在有很多学者在讨论把土地私有化或集体改造，这是一个很有实践意义的论题。

二、农村土地征用过程中的不公平现象

第一，土地征收的条件限制不严格。农民集体土地征收是国家强制剥夺农民集体所有的土地权利的行为，直接关系到农民的切身利益，虽现行《宪法》和《土地管理法》均将“公共利益”作为集体土地征用的前提条件，但对“公共利益”的内涵和范围限制不够，我国没有一部法律和行政法规能够说清楚什么是公共利益。民法学家梁慧星在其主编的《中国物权法草案建议稿》中，对公共利益作出了一个列举式的解释：“所谓公共利益，指公共道路交通、

公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业，环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、公共水源及饮水排水用地区域的保护、森林保护事业，以及国家法律规定的其他公共利益。”［4］由于公共利益的内涵和外延很模糊，且国民个体往往缺乏对“公共利益”一词的解释权和话语权，这样容易导致一些强势的政府部门甚或开发商等利益集团滥用“公共利益”的尚方宝剑，图谋并非公共利益的部门或者企业私利，使权利人利益受损。

第二，征地费用补偿不合理。征地补偿是征地问题的核心，补偿过低，分配不合理的现象，群众反映得最为强烈。不算账，不知道农民吃的亏有多大。有人已为农民们算了账：国家确定的土地补偿费、安置补偿费、地上附属物及青苗补偿费标准多年未变。政府以低价征用的土地，以高于征用价十几倍甚至几十倍的价格售给开发商。有的地方政府甚至零地租出让，每亩土地只给农民几千元补偿费。结果就形成了这样的土地收益分配格局：地方政府占20％至30％，企业占40％至50０％，村级组织占25％至30％，农民仅占5％至10％。据了解，失地农民中，经济收入丰厚、生活水平较失地前提高的不足10％；有稳定经济收入，没有因失地影响基本生活的占30％；而占60％的失地农民因经济收入无来源，生活处于十分困苦的境地。所以说应提高征地补偿标准，征地补偿应以土地的市场价值为依据，综合考虑地理位置、农业产值、生活水平、人均耕地、升值潜力、社会保障价值等因素，实行公平补偿，不能以侵害农民利益为代价降低成本，确保被征地农民利益，保证城乡统筹协调发展。 第三，在司法救济上对农民的不利。我国农村土地征收纠纷的救济方式往往采取的是信访、上访、集体包围政府，甚至直接的暴力等私力救济，而较少诉诸行政复议、诉讼等正式的法律救济途径，这显然与法治政府的要求和现代性的权利救济话语相悖。

首要原因是因为法律规定不具体，可操作性不强。采用诉讼的成本费用也相当大。如行政复议救济。我国的《行政复议法》和《国土资源行政复议规定》均未就征地补偿标准和金额的行政裁决能否申请行政复议做出明确的法律规定。再如行政诉讼救济。我国《行政诉讼法》亦未就土地征收补偿标准和金额争议的司法救济途径做出明确的法律规定。这与农村土地征收补偿的法律属性的认定不清有关。如将其认定为行政补偿，自应给予行政诉讼救济；如将其认定为用地单位与被征地农村集体经济组织和农户之间的民事纠纷，则应给予民事诉讼救济。司法实践中，农村土地征收补偿金额争议有的不予受理，有的作为民事案件受理，还有的作为行政案件受理，很不统一。

其次一个重要的原因是因为司法不独立，司法机关是在政府管辖之下，民告官即使花费巨大的时间成本和经济成本最终胜诉，能否执行也是个问题。上访成为首选的方式，而信访机构对政府职能部门没有直接的法律约束力，很大部分信访案件都在信访单位和政府职能部门的相互推托中不了了之。农民合法的土地权益受到侵害却不能得到法律救济，他们对法律的失望可想而知。农民采取非法律的途径甚至违法的方式来护卫自己合法的土地权益，是中国农村土地法治滞后最突出的表现，当然更是对农村法治极大的破坏。所以，要提高司法救济在农民维权时的首先意识，更要加强司法改革，使其不断完善。○ 注 释：

［1］《领导文萃》2006年第一期陈敏文。

［2］张芳：《公权与私权的博弈：行政许可设定的原哲学思考》，载《政法论丛》2004年第四期。

［3］参见耶克著邓正来译《自由秩序原理》（上），北京三联书店1997年版。 ［4］转引自费安玲：《对不动产征收的私法思考》，载《政法论坛（中国政法大学学报）》2003年1月。 责任编辑 晏蔚青