大型企业集团投资审批制度改革研究报告

(三) 投资审批制度改革滞后，企业难以成为投资主体

投资决策权是企业作为市场主体最核心的自主权，而投资审批制度改革滞后，使企业的发展受到了束缚，这是当前大企业集团反映最普遍、最强烈的问题之一。

1．审批内容繁杂，审批时间过长，无法适应瞬息万变的市场，贻误商机，丧失优势是难于避免的。四川省一个重点企业，解决了三峡大型水电机组重要部件的技术难题，达到同行业国际先进水平，本来可以和外国公司在竞标时较量，但该企业从1996年上报立项，直到2000年才获批准，长达4年之久，以致企业无法形成按合同期限交货的能力，眼巴巴地看着外国公司抬高价格，并提出成套订货的苛刻条件。一个全国性的运输企业到国外买船，船价最低时申请，等到批下船价已涨到最高点，国家损失8亿多元，还增加了企业的债务负担。

2．项目审批标准不明确，过程不透明，申请投资企业与审批机关成了“攻守”双方，造成了腐败与弄虚作假的体制性土壤。为了达到可批性，夸大项目预期效果。为了控制在“限额以下”，人为地将整体项目拆开，一分为二，一分为三，大项目变成小项目，躲开中央的审批。基建项目批不了，改头换面到管理技改的部门审批等。形成上面官僚主义，下面弄虚作假。

3．投资主体错位，投资责任虚化，重复建设无法控制，投资效益不高。政企分开是建立市场经济体制的基本条件，而投资审批制度是政企职责不清的突出表现。在已经授权资产经营的国有大型企业集团，各级政府及审批部门瓜分了企业的决策权；投资主体不明确的国有企业，政府行使了所有者的投资决策权，又不承担决策风险，更无法追究决策失误的责任。再加上行业、地区分割的体制，企业为了扩大控制权，便向“大而全”方向发展；地方政府为了增加“财政收入”，追求领导个人“政绩”，热衷于赶潮流，投资短期见效的“小而全”项目。原来想通过行政审批制度解决的盲目投资、重复建设等问题，恰恰在投资责权利不统一的体制下，越演越烈。

4．现行投资审批制度，更多的是卡了大项目。地方政府受发展经济及政绩考核要求的推动，可以有效地综合运用权力，在地方首长的直接指挥下，对地方国有企业的投资审批提供更多的方便。与此相对应，中央国有企业由于其所属行业、地位、重要作用等特点，决定了其所上项目多属资金、技术密集型项目，投资一般都在限额以上，又由于“国家队”一般运作规范，不敢分拆项目，只好按规定层层审批，延误了时间，丧失了市场机遇，挫伤了经营者的责任感和进取精神。这些大型企业集团，在投资决策上与国内的其他企业不能处于平等竞争的地位，更不要说与跨国公司较量了。这与国家“要形成和发展一批具有国际竞争力的大公司和企业集团”的战略要求是背道而驰的，与“为他们创造良好的外部竞争环境”的政策措施也是很不一致的。

二、宝钢、鞍钢投资审批制度改革的启示

宝钢、鞍钢、一汽、乐凯等一些大型企业集团，在特殊情况下，经国务院领导同意，改革了实行几十年的按单个投资项目审批的制度，求得了一次性基本建设或技改总体项目的综合审批，总体项目内的单个项目不再报批，在实践中取得了出色的成果，给我们提供了许多有益的启示。

(一) 宝钢三期工程审批制度改革

宝钢的一、二期工程先后于1985年和1990年完成，总投资约300亿元，总规模为671万吨钢，建成了我国现代化程度最高的大型钢铁联合企业。宝钢三期工程从1993年12月开始建设，至2000年6月建成，概算投资624亿元。产品定位于国内钢铁企业不能生产的、可替代进口的高技术含量、高附加值的“双高”产品；工艺和装备定位于2l世纪初仍然能保持世界一流水平；总目标是“高质量、高速度、高效益和生产一流产品”的千万吨级的现代钢铁联合企业。

政府对宝钢三期工程的审批制度进行了较大改革。宝钢在经过4年多的工程前期工作后，1993年8月经国务院批准，国家计委批复了三期工程总体规划，明确三期工程作为一个完整项目，一次审批，各个单项包括引进项目不再报批，由宝钢根据自身生产经营和建设发展的整体安排、筹资能力、市场发展等因素组织实施。其中涉及土地管理、城市建设规划、环境保护等方面的问题，按政府有关部门的规定执行；在建设内容、方案等方面较可研报告有重大变化的，须报经国家计委同意；资金筹措上除国家批准进口设备、技术、材料的关税和增值税作为国家投入先交后返外，均靠宝钢自我积累和融资筹集。

宝钢三期工程取得重大成果。建成4350M万高炉1座及其配套设施，250吨转炉2座，1450MM板坯连铸机2台，150吨电炉及园坯连铸机1套，1580MM热轧带钢轧机l套，1420MM、1550MM冷轧带钢轧机各1套及电镀锌、热镀锌2套机组，35万KW发电机组及14.5万KW热电装置各1套，6万M3/h制氧机l台，及配套的原料码头等一批辅助设施。三期工程的建成投产，使宝钢成为中国大陆第一家千万吨级的现代钢铁企业，其主要产品高级轿车用镀锌板、家用电器用板、饮料、食品制罐用镀锡板等可替代进口，大大增强了企业的国际竞争能力。三期工程建设工期较一、二期同类项目平均缩短8—10个月，达产时间平均缩短三分之一，投资同口径比概算节约5.86%，约30多亿元。更重要的是为大型企业集团的投资体制改革找到一条适合当前实际的、有效的路子。

宝钢三期工程审批制度改革的主要启示是：

1．在总体项目范围内，企业可以根据实际情况自主地调整项目，实行动态优化管理，提高投资效益。如宝钢考虑一号高炉大修时间与三号高炉新建时间接近，若三号高炉提前建成，可避免一号高炉大修停产对生产的损失，即将一号高炉大修与三期建设结合起来，三号炉于1994年9月建成投产，实现了生产经营和建设发展的统筹规划。三期工程规划中有一条中低牌号电工硅钢和一条高牌号电工硅钢项目，由于综合考虑技术原因、市场变化和投资效益等因素，宝钢做了调整，缓建了高牌号硅钢项目，改建1800MM冷轧带钢轧机及涂镀板生产线。事实证明，这一调整避免了技术和市场的风险。

2．在总体项目范围内，宝钢可以按照国家对重点工程建设实行“项目法人责任制”要求，履行法人职责，对项目的资金筹措、建设实施和债务偿还等实行全过程负责，自行组织、自我控制、自担风险，科学地协调工期、质量和投资控制三者的关系，促进了资金使用上更加精打细算，工程投资控制良好。通过自行组织审核，减少了7100多万元的设备费用；通过自行组织招标，节约材料采购费1100多万元；实行施工招标，减少投资2亿多元；加强引进合同管理，节约外国专家费1600多万元；通过优化设计，节约投资3亿多元，等等。

正确处理了推进装备国产化与引进先进设备的关系。宝钢及时兑现国产化奖励，采取成本加一定利润的合理价格，帮助制造厂解决资金困难，确保了国产化率提高到88％，且质量

明显好于一、二期。同时采用“点菜”式引进方式，既引进了世界创新项目，使主体工程的装备技术在2l世纪初仍能保持世界先进水平，又节约了外汇。从投产后的实践看，三期工程引进设备和技术是成功的。

3．调动了企业的积极性，在科技进步和项目管理方面都有了创新。宝钢把科技进步贯穿于三期工程全过程。三期工程国际标准覆盖率100%，投入基本建设的科研费用1287万元，开发新技术108项，推广应用400余项，实现效益3亿多元，科研投入产出比l:23。采用国际通用的项目法管理，设立的项目组实行“大综合、小专业”，公司职能部门实行“大专业、小综合”，矩阵管理加快了协调解决问题的速度。同时，实施老厂带新厂的模式，三期各项目不另设新厂，统一归入相应的老厂，保证了三期工程早投产、早达产、早出效益，保证了公司一贯制精干高效。

(二) 鞍钢“九五”技术改造审批制度改革

鞍钢始建于1916年，是我国龙头老大的钢铁基地，规模很大，但生产工艺与技术装备均很落后。鞍钢的钢产量，平炉占57.8%，连铸比仅为32.9%，热轧带钢厂占全公司钢材产量40%，但轧机老化、工艺技术落后，品种与质量都满足不了用户要求。在很多人眼里，是很难用较少资金、较短时间进行全面改造的老大难企业。

为了彻底改造鞍钢，企业1994年开始制定了“九五”至“十五”期间《鞍钢实施1000万吨钢总体规划方案》，上报国家计委、经贸委。党中央、国务院领导十分重视，经过反复论证与认真研究，批准了鞍钢的总体规划方案，同意给鞍钢技术改造更大的自主权。国家计委、经贸委的联合批文中，明确批准鞍钢“九五”期间的改造目标、主要建设内容和投资总规模，并决定具体投资项目由鞍钢自行决策，自行实施，彻底改变了现行的单项投资项目逐个审批办法。

鞍钢以此为契机，在总体规划内，重点围绕调整产品结构、以提高产品参与国际市场竞争能力、替代进口为目标，实施了一系列重大的技术改造。经过五年奋斗，迅速改变了鞍钢的落后面貌。江主席考察后称赞鞍钢“旧貌换新颜”。

鞍钢技术改造的重大项目和主要成果：一是以21个月惊人的速度，投资5.2亿元，全部淘汰了12座平炉，改造完成了6座现代化转炉，结束了长达64年的平炉炼钢历史。二是淘汰了初轧工艺，2000年年底实现了全连铸。三是建成了1780MM热连轧机组，工艺与装备水平达到九十年代水平，增加高附加值热轧薄板350万吨，替代进口100万吨。四是形成了具有当代先进水平的1700MM薄板坯连铸连轧生产线。五是形成一条现代化的酸洗——连轧联合机组，年产优质冷轧板150万吨。其他20多个技改项目也先后顺利完成。“九五”期间共完成投资137.5l亿元，较国家批准的投资总规模210亿元，压缩72.49亿元，实际节约投资76.02亿元。

鞍钢的实践给我们的启示：

1．改革了投资审批制度，企业集团在一定范围内成了真正的投资主体，做到了责权利统一，提高了投资效益。如此巨大的投资改造工程节约了投资1/3，有的项目缩短工期两年，实现了“高起点、少投入、快产出、高效益”，扭转了许多国有企业项目超概算、超工期的惯例。

2．实施过程中，由于有了自主权，可以及时地根据实际需要调整规划方案。如二炼钢的易地改造，改为就地改造；一炼钢“十五”改造平炉计划，改为“九五”实施，结果只用

21个月全部实现平炉改转炉，并节省了一半投资，实现了“少投入，快产出”。

3．具体投资项目自主决策，责权统一，企业敢于负责，成效显著。1780MM热轧项目是鞍钢最重要的优化产品结构，提高综合竞争力的工程，在引进什么水平的设备，国内与国外设备如何搭配，共提出了三个方案。如果政府审批，企业通常会拿出最保险的方案，即全部引进国外设备，现在决策的责任落在企业身上，既要保证工艺设备的先进性，又要省钱、实惠。他们决定在保证技术水平达到设计标准的前提下，大量装备由进口改为国产，关键技术设备进口，使该项目仅用了40多亿元投资，比原计划投资减少35.6亿元。

(三) 从两个案例引伸思考的问题

1．宝钢三期工程和鞍钢“九五”技改的审批制度改革，虽然还不是真正意义上的“规划审批”，尚属个案处理的综合项目，但已经可以从中总结出一些带规律性的方面，并以作为制订投资审批制度改革方案的基础。

宝钢三期工程和鞍钢“九五”技改的成功进一步说明，在体制转轨尚待到位的条件下，对宝钢、鞍钢这样一批素质好的大企业集团，采用“国家审批规划，规划内项目由企业自主决策”的改革措施，是切实可行的。

2．宝钢三期工程和鞍钢“九五”技改的成功，是有关政府部门和企业共同努力的成果。政府投资主管部门和相关管理部门的协调配合，是保证投资取得预期效果的重要因素。要解决投资管理制度滞后的状况，目前最重要的是制订一套新的规则，取代已经过时的办法，才能把政府部门和企业的积极性纳入新的规则，并得以有效发挥。

3．从投资的内容看，鞍钢“九五”技改，是“基建”、“技改”的结合，由计委和经贸委联合批复，是一个可行的办法。

三、投资审批制度改革的基本原则和目标模式

为了使近期改革和长远目标相衔接，需要说明投资审批制度改革的指导思想、基本原则和目标模式。

(一) 投资审批制度改革的指导思想

充分发挥市场配置资源的基础性作用，确立企业在竞争性领域的投资主导地位，规范政府投资行为，完善投资宏观调控，营造有利于投融资要素合理流动的市场环境，保护投资者的合法权益，调动全社会投资者的积极性。

(二) 投资审批制度改革的基本原则

按照“谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险”的要求，投资审批制度改革应遵循的以下基本原则。

1．社会管理审批与投资决策审批分开

为了适应社会主义市场经济体制和落实WTO规则的需要，改革的方向是把这两种性质截然不同的审批严格分开。社会管理审批由政府综合经济部门面向全社会的所有投资人一视同仁对待；国有资本投资审批由国有资本出资人代表依法行使出资人权利，自主进行投资决策。

社会管理审批是政府机构基于社会管理基本职能而设立的。其主要目标是管理国家资源、生态环境、经济秩序、公众利益和宏观经济总量。对这些方面的管理审批不区分投资人的身