中国的城镇化与发展中国家城市化的教训

自从1998年突破城乡二元结构的“城镇化”重大战略被明确提出之后，除了理论界继续其理性争论之外，更为尴尬的是，政策领域早已讨论过的问题不仅没有缓解城乡差距，反倒愈演愈烈，各种利益集团博弈的结果未必会出现帕累托改进。

在近些年的讨论中，本文作者多次强调两个“没看到”：一是在发达国家没有看到农业现代化成功的典范；二是在大型发展中国家没有看到城市化成功的典范，“。为此建议学术界无论用什么方法对中国的城市化问题进行研究，都至少应该考虑以下几个实际上起着制约作用的问题：

其一，中国的城乡二元结构是基本对立的长期的体制矛盾。这不只是因为中国总人口的增长趋势到2020年以后才可能停止，而且当今中国农民人口仍然占世界农民总人口的1／3，到2020年以后农村还会留下不少于5亿人；更主要是因为利益结构固化于其中的城市体系是具有机体排异功能的。以往城市化过程的一般经验表明，这是一种实质上排斥三农的激进的资源资本化的发展模式。

近20年中，不仅市场经济条件下农业三要素(土地、劳动力、资金)更加大规模地净流出农村，而且，每次中国出现经济高涨几乎都同时造成耕地减少幅度大于人口非农转移，导致农村人地关系高度紧张的基本国情矛盾几乎不可能随改革与发展而根本改观。

图1的两条曲线标示出，改革开放25年来每次GDP高增长都必然引发耕地被更多征占。

我们在调查研究中认识到：在20世纪末以来中国城市化加速发展过程中，一方面地方政府资本原始积累导致工业化建设大规模占地不可逆转。目前这种制度软约束条件下的行政控制，实际上既不能有效抑制各级政府在财政亏损压力下对耕地“农转非(从农业用地转为非农业)”巨额增值收益的渴求，也不能控制中央上收了金融权利之后地方政府与具有垄断地位的金融资本之间“以地套现”的交易。另一方面，乡镇企业在资本增密的内在机制作用和以私有化为主的改制中，出现了始料不及的资本排斥劳动、使农村劳动力在本地的非农就业连年下降的情况，同时也并不因为产权清晰而出现原来坐落在乡村的企业向城镇的自然集聚。地方政府“以地套现”和改制企业排斥劳动这两个方面的问题，都给“城镇化”发展带来阴影，但却很少引起理论界的重视。

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鉴于以上分析，我们不得不承认：农村“城镇化”至今尚未起到通过大量吸纳农业人口和促进乡镇企业集聚，来缓解人地矛盾，推进规模经济和调整产业结构的作用。地方政府正是利用现行土地管理法不承认农村集体土地所有者享有平等的经济权益的弱点，通过土地低价征占，高价出让，最大限度获取土地资本的增值收益。同时，由于地价过高，农民和企业向城镇转移的积极性大大降低，城镇发展由此也陷入两难困境。

其二，中国的城市化并不真正落后。一般学术界认为中国城市化滞后于工业化的主要依据是，城市人口占总人口的比重仍然低于世界平均值。但即使认为以户籍登记表现的中国总体城市化水平低于世界平均值，也要实事求是地分析原因。

很多理论文章都把城市化不足的原因简单地归于中国曾经实行了“计划经济体制”，这使得人们以为只要实行市场经济，放开户籍控制，问题就解决了。其实户籍制度所调控的只是大型城市的人口规模，抑制大型和特大型城市人口的过快膨胀，而早已不是阻碍城市化加快发展的主要矛盾。由于中国这种超大型的大陆国家的区域差别显著，不同的地方城市化水平也有很大差异，中国东部有些地区“大城市病”严重，已经出现发达国家才有的人口向郊区城镇流动的“逆城市化”趋势，而中、西部大多数欠发达地区则显然城市化不足。

此外，根据不同统计数据来源所呈现的中国城乡人口比重差别很大。如果把大约1.2亿流动进城打工的农民及其随带家庭人口，以及发达地区和城市郊区的工业化镇村的人口都计算为城市人口，则中国的城市化率已经超过世界平均值。中国已经拥有了超过老欧洲城市人口两倍、超过环太平洋发达国家城市人口总和的全世界最大规模的城市人口，却根本不可能提高国内愈益有限的资源、环境对高消费的城市人口的承载力。

三、借鉴：发展中国家城市化的问题

“三农”问题其实是世界普遍现象。对三农问题的理论研究应该找到具有“普适性”的真问题。不论是亚洲的印度、孟加拉、印度尼西亚，还是拉美的墨西哥、巴西等等，只要是发展中的人口过亿的大国，就都有三农问题。因为，无论采取何种体制，发展中国家都是要从本国的农业提取积累来完成工业化，也就都会必然出现农业三要素净流出，农村凋敝，小农破产。同期，也都会随着工业化带来的城市化发展而出现两极分化，城乡差别拉大，严重的甚至使这些国家的现代化进程中辍。

本文作者在很多发展中国家的实地调查中认识到，现在仍长期存在农民起义，甚至形成游击区“红色割据”的那些国家，如印度和墨西哥，应该说西方意识形态认可的经济基础上的私有化、市场化和上层建筑上的民主化、自由化，他们全都“化”得比中国彻底得多。但在所有人口超过1亿的发展中大国的第三世界国家中，虽然大部分国家的国情约束不那么严峻，人均资源占有量远比中国宽松得多，却没有一个如中国这样基本上靠内向型积累实现了工业化，不仅成为世界上主要制造业产量第一的工业化国家，而且同期还维持了人均农业主产品产量达到、甚或超过世界平均值。

图2反映的中、印两国55年的产业结构变化表明，印度的工业占比很低，至今仍然没有条件实现工业化。

大凡是人口过1亿的发展中国家加快城市化，都有农村贫困人口转移及其引发的社会问题。而且，无论城市化率只有30%的印度，还是城市化率高达70%以上的墨西哥，发生的问题是相似的。

墨西哥和孟加拉的总人口都是1.3亿左右，而中国2006年据各种研究推算的农村转移出来的非农流动人口在1.8—2.5亿之间。亦即，中国这十几年间转移出了超过墨西哥、孟加拉或巴西(1.8亿)等国家规模的人口，却至今没有发生过拉美和南亚次大陆的游击队起义、黑社会动乱和全国性的饥饿。而且，中国也是唯一的虽有约2亿的大规模人口流动，却没有出现大型贫民窟的国家。这种不幸之中的大幸，一是因为中央政府强调的是“城乡统筹，协调发展”，而并没有简单地强调城市化。二是因为中国坚持了农村的基本经济制度，强调家庭承包制的农村基本经济制度长期稳定不变。这个看似简单的对比也许说明，在一个人地关系紧张的国家不能让农民过分失地，否则必反。

中国作为世界人口最多的发展中国家，的确很难一般性地以欧美现代化进程中的工业化带动城市化为榜样，而是应该更多参考其它人口过亿的大型发展中国家城市化的经验教训。其实，中国现在的文件语言中已经出现很多体现“中国特色”的积极变化，强调“城镇化”、多