对我国邮政储蓄发展的回顾及制度思考

对我国邮政储蓄发展的回顾及制度思考

计国忠

（华东师范大学 商学院，上海 200062）

摘要：邮政储蓄是我国典型的国有企业，自恢复运营以来发展迅速，但是问题也随之出现。而从03年8月开始邮政储蓄面临了新的发展环境与规则。本文试图以此作为邮储发展的转折点，对邮政储蓄的发展作一简要回顾，阐述其运行轨迹。同时探求邮政储蓄制度变革中存在的深层次原因。笔者认为，邮政储蓄制度的存在和发展与不完全合同和政策性金融两个因素关系密切。 关键词：邮政储蓄；制度变迁；不完全合同；政策性金融 中图分类号：F840

邮政储蓄在中国的发展由来已久，但从1986年恢复之后，迅速发展，成为研究中国金融和制定金融政策的一个不可忽视的领域。由于其体制安排有别于正规的金融机构，所以其快速发展的合理性受到了很多人的质疑。在这种质疑延续了相当长的时间之后，邮储终于面

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临变革。这打破了邮政储蓄一直靠吃转存利率过日子的幸福生活。笔者认为，对于邮政储蓄而言，这预示它的“美好时代”的结束。对其发展作一简要回顾，并尝试着探究其内部发生的制度机理，将会有一定的理论与实践意义。 一、邮政储蓄的由来及其发展 1、邮储的发展背景

我国的邮政储蓄业务可追溯至19世纪末20世纪初。早在1898年1月22日，清政府就开办了邮政汇兑业务。1918年中华民国政府颁布了《邮政储金条例》。1919年6月又公布《邮政总局经理邮政储蓄章程》。同年7月1日，在北京、上海、南京等11个大城市首次正式开办邮政储蓄业务。2

1930年3月，南京政府在上海成立“邮政储金汇业总局”，与邮政总局平行，直属于当时的交通部；1931年7月，颁布了《邮政储金法》。1935年，因储汇局与邮政局的业务时有交叉，两局合并，成立“邮政储金汇业局”。新中国成立后，该局由邮政部门接收，1950年6月机构编制被取消，1953年9月邮政储蓄业务停办。3

1986年1月27日，根据国务院指示，原邮电部和中国人民银行联合下发《关于开办邮政储蓄业务联合通报》。经北京、上海、天津、广州12个城市试点，同年3月10日，部行签订《关于开办邮政储蓄的协议》，从4月1日起，全国各地邮局按照协议合同，分期分批的恢复了邮政储蓄事业。《中华人民共和国邮政法》（1986年12月2日通过）及《邮政法实施细则》（1990年11月2日发布）规定，邮政储蓄、邮政汇兑是邮政企业的法定金融业务。

2、邮储的发展历程

邮政储蓄在短短的十几年间，发展迅速，储蓄网点数、储户数和存款余额都保持着良好的增长势头，如下图所示：

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图1 邮政储蓄储蓄网点发展图3500030000储蓄网点（处）2500020000储蓄网点（处）15000100005000019861988199019921994199619982000年份

图2 邮政储蓄储户数变化图储户（万户）20000储户数（万户）15000100005000019861988199019921994199619982000年份

图3 邮政储蓄存款余额变化图60000500004000030000200001000001986存款余额（千万元）19891992199519982001年份存款余额（千万元）

资料来源：《中国金融年鉴》1987-2002年各期资料整理

1991年原邮电部在全国范围内开始计划实施“绿卡工程”。1993年正式启动，1994年

10月即联通了北京、上海和大连，并正式发行了绿卡储蓄卡。至2002年5月，绿卡储蓄卡持卡人已达2130万，发卡规模列全国银行业第五位，卡户存款余额226.8亿元。4 另外，邮政储蓄还发展了电子化网点，随着其采用电子化的速度加快，电子化网点的设立也很惊人（如表1所示）。这些电子化网点更加促进了邮政储蓄业务量上升。

表1 邮政储蓄电子化网点发展图：1993-2001年

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 电子化网点 1746 4920 9300 13248 17760 28116 N.A 25824 28219 年份 资料来源：《中国金融年鉴》1987-2002年各期资料整理

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二、邮储发展中存在及引发的问题

我国邮政储蓄迅速增长的同时，也暴露出了相当多的问题，在一定程度上影响了正常的金融秩序。这些问题主要表现在以下几个方面：

1、邮储部门吸储过程中不正当竞争行为时有发生。提高或变相提高存款利率，进行不正当竞争的现象日趋严重，出现了边查边犯、屡查屡犯的现象。近年来，邮政储蓄机构揽存经营的手法也不断翻新。此外为了增强储蓄人员的揽存动力，有些邮政储蓄部门还把储蓄余额与储蓄人员的工资、奖金待遇挂起钩来。

2、吸收非储蓄资金以套息。邮储部门吸收不属于储蓄存款性质的非储蓄资金，转存人民银行，套取利息。这些手段主要有：“公款私存”，即用个人名义吸收企事业单位存款；“汇兑资金转储蓄”，通过延期汇兑，擅自以转存的方式强行将个人邮政汇兑款直接转入邮政储蓄，或者用汇兑资金垫付储蓄备用金，来增加储蓄余额。这也反映了邮储经营中业务交叉，资金相互占用，核算不规范的问题。

3、邮储从业人员业务素质偏低，金融法制意识淡薄。在整个邮政储蓄的业务人员中，绝大部分是因邮政传统业务萎缩、人员富余而调配过来的原投递或其他人员，他们几乎没有受到过金融业务的正规培训，导致现有的邮政储蓄的操作人员的业务水平低，仅限于应付简单的正常存取业务。5同时邮储管理人员的金融法律、法规、规章制度等相关基础知识比较贫乏。

4、邮政储蓄的发展也引发了一些相关的问题。首先在广大的农村地区，邮政储蓄由于其高额的储蓄利息，要比农村信用合作社、农行更具吸引力。而且，邮递员更成了“流动的储蓄车”，能把新的信息带给偏远的农户。再加之近年来，银行贷款权限上收，农村地区银行的分支机构撤并，更加剧了邮储对农村资金的抽取。但这些资金却不能够在当地发放贷款，这造成了农村地区甚至是县域地区的资金外流，不利于当地经济的发展。

表2 农村储蓄网点、农村储蓄存款分别占总额的百分比

年份 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 农村储蓄点占比 0.633 农村存款占比 0.242 0.698 0.700 0.681 0.669 0.646 0.638 0.279 0.349 0.338 0.334 0.331 0.343 资料来源：《中国金融年鉴》1987-2002年各期资料整理

其次，邮政储蓄的资金作为货币政策中基础货币的组成部分，规模太大，对央行来说难以控制。同时，资金从流通中上收，减少了流通中的现金，使货币政策的传导机制减弱。 再次，近几年国内经济形势与86年相比有了极大的变化，主要的矛盾不在于通货膨胀，而在于通货紧缩，主要原因是内需不足；邮储在农村地区抽离大量资金，势必会对当地经济发展产生冲击，对于广大农民的消费也产生反面影响，不利于整体经济的发展。 三、邮政储蓄问题的直接原因

邮政储蓄自身存在和引发的这些问题，都源于央行与邮储之间的制度安排。笔者认为，至少有两个原因对问题的产生付有相当根本性的责任。 （一）利率问题

与其他国家做法不同，新中国从一开始构建就确定邮政储蓄资金的去向是中央银行，资金计价标准包括利息及手续费。邮政储蓄与中央银行的资金关系与价格确定经历了三个发展阶段6：第一阶段为1986—1989年底，实行资金全额缴存制，即邮局逐日向当地人行据实缴

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存资金，人行除承担拨付邮局计付储户的存款本息外，并按协议每季支付邮政储蓄存款日均余额0.2%的手续费。第二阶段为1990年初—1997年，为了有利于邮政储蓄的长期稳定发展，加强资金的核算与管理，将邮政储蓄资金缴存人民银行改为转存人民银行，实行资金转存、比例分配制。即邮局在当地人行直接开立长期与活期存款账户，按邮政储蓄总余额的93%与7%（1996年5月以后改为80%和20%）核定长短期存款的比例权数，长期存款按季计息，活期存款按年计息，人行向邮政储蓄机构停止提供备用金和计付手续费。第三阶段从1997年12月21日至今，实行资金转存、统一账户制。即邮政储蓄资金仍然全额转存，对开立在人行的长期与活期存款两类账户进行合并，不再区分比例，统一按季计付利息。在各个时期，邮政储蓄资金的缴存和转存业务均在央行的各分支机构发生，资金动用权则集中于总行。 尽管价格确定机制经过了三阶段变化，但是有一点没变，即邮储的转存利率始终高于商业银行的再贷款利率、银行准备金利率等，邮储始终享受着最优厚的利差。

央行从1996年开始至2002年连续8次下调了存贷款利率，银行业资金的存贷差逐渐缩小，唯有邮政储蓄的转存款计息利率仍保持在较高的水平上。金融机构在人民银行的准备金存款利率从8.82%降至1.89%，降低了6.93个百分点，降幅达78.57%，而邮政储蓄在人民银行的转存款利率只由10.53%降至4.347%，降低了6.183个百分点，降幅仅为58.72%，两者降幅相差20个百分点。尽管要求降低邮储转存款利率水平的呼声较高，但2002年2月人民银行第八次降息，邮政储蓄转存款利率下调0.2538个百分点，还低于该次降息金融机构一年期存贷款利差下调0.27个百分点的水平。邮政储蓄享有的转存款利率空间仍然过大。

表3 八次降息银行存贷款利差与邮储转存款利差对照表 单位：%

时间 存款利率一年 贷款利率一年 利差 邮政储蓄 转存款利率 1996. 5.1 9.18 10.98 1.8 4.17 10.53 1996. 8.23 7.47 10.08 2.61 4.17 10.53 1997. 10.23 5.67 8.64 2.97 4.17 7.452 7.218 6.6429 5.922 4.6008 4.347 1998. 3.25 5.22 7.92 2.7 1998. 7.1 4.77 6.93 2.16 1998. 12.7 3.78 6.93 2.61 1999. 6.10 2.25 5.85 3.6 2002. 2.21 1.98 5.31 3.33 1、注：从1997年12月21日起实行统一的邮政储蓄转存款利率，按季结算，每季末月的20日为结息日，之前分为活期和长期两个账户分别计息。

2、资料来源：转引自孟建华，《关于邮政储蓄“零风险”经营的思考与建议》，金融纵横，2002.8。

对邮政储蓄按季计息，形成名义利率与央行实际年付利息利率即邮政储蓄实际年收益率之间的级差，进一步加剧了资金计价的不合理。现行储蓄利率政策规定:邮政储蓄定期存款到期利随本清，一次计付；活期按年计息，定期结转。而人民银行对邮政储蓄机构则按其转存的整个余额按季结息，全年累计对其本利和结息四次，相当于计付复利，提高了实际付息率。以4.347%为例，按季付利的情况下，实际收益率为4.442%。

但是与这种收益相对应的却是“零风险”。邮储部门不经营贷款业务，而只是纯负债业务，他们根本无需担心吸收的储蓄“贷”不出去、“存贷差”、“坏账”等，央行就是它的顾客，且“需求量极大”，信誉极好。 因此，高额的无风险利差收入导致了邮储的吸储激励。最直接的后果是邮政部门采用各种手段揽储并乐此不疲。 (二)监管问题

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