论非政府组织在民生建设中的作用 2

论非政府组织在民生建设中的作用

王 涛

（聊城大学 法学院，山东 聊城 ，252059）

摘要：非政府组织是民生建设不可或缺的社会力量。非政府组织服务民生建设的作用主要包括：充当沟通桥梁，促进干群和谐；保护弱势群体，促进社会公平；拓宽就业渠道，缓解就业矛盾；组织助学工程，支持教育发展；加强环境保护，促进生态和谐。要充分发挥非政府组织在民生建设中的作用，进一步完善非政府组织的相关法律法规；进一步强化非政府组织的民间性；进一步强化非政府组织的公益性；进一步加强非政府组织服务民生的积极性。

关键词：非政府组织；民生；民生建设

中图分类号： D616 文献标识码：A 文章编号：

基金项目：聊城大学科研基金重点项目“《民生建设的法治保障》”（Y0902009），负责人王涛

作者简介：王涛（1969—），汉，男，山东茌平人，聊城大学法学院副教授，法学博士。主要研究方向：社会法学、经济法学。

保障民生是政府不可推卸的责任和义务，在民生建设中，政府无疑应该发挥主导作用。但是，政府并不是保障民生的唯一力量。随着改革开放的不断深化，非政府组织逐渐成长为一支不可或缺的社会力量。在民生建设中，非政府组织的积极参与，有力地促进了政府主导作用的发挥和人民群众主体作用的实现。随着经济社会的不断发展，非政府组织越来越成为保障民生的重要补充力量。

一、非政府组织概述

非政府组织(Non-Governmental Organizations，简称NGOs)是指非政府性的、非营利性的、带有志愿性的致力于公益事业的社会组织。一方面，非政府组织是民间性的组织，不同于政府部门，不是以政治权力为核心，而是以志愿公益为宗旨，以受益者的需要为导向，更有利于实现公益资源的有效配置；另一方面，非政府组织是非营利性组织，不同于企业，不以营利为目的，更有利于实现社会公平。实践表明，非政府组织作为一种新的资源配置体制，有效弥补政府和企业这两种主要的资源配置体制的不足。20世纪80年代以来，非政府组织在各国社会经济发展中的作用越来越引人注目，逐渐成为独立于企业和政府之外的第三部门。改革开放以来，随着我国社会主义市场经济体制的逐步完善、政府职能的转变以及“小政府、大社会”社会治理目标模式的逐步确立，使得政府与市场、国

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家与社会的关系面临重大的变化与调整，给我国非政府组织的发展提供了前所未有的机遇。我国非政府组织有了飞速发展，数量由1978年的6000多个发展到2008年初的38.5万个，其中包括社会团体21万个，民办非企业单位17.4万个，基金会1341个。[1]非政府组织作为平衡政府与市场的重要力量，在我国经济、政治、文化、社会发展等方面发挥着越来越重要的作用。

二、非政府组织在民生建设中的作用

（一）充当政府与民众之间沟通的桥梁，促进干群关系的和谐

和谐的干群关系是民生建设得以顺利进行的必要条件。尽管当前干群关系的总体趋势良好，但仍有许多亟待解决的问题，比如：一些地方干群思想隔阂不断加深，在许多重要问题的认识上分歧较大；一些地方民众对政府机构不够信任，导致政府的影响力和凝聚力下降；群体性事件时有发生，参与主体的范围和发生领域呈逐步扩大趋势等等。非政府组织既能深入到社会基层的民众中间，又能同政府保持较密切的关系。非政府组织能够利用自己民间性、非营利性的优势，充当政府与民众之间沟通的桥梁。一方面，非政府组织能够及时把社会民众对政府的利益诉求、愿望、批评、建议集中起来，然后转达给政府；另一方面，非政府组织又能够把政府的相关处理意见及时转达给社会民众，从而有助于推动了政府和社会民众的合作，促进干群关系的和谐。因此，非政府组织起到缓冲政府和社会成员之间矛盾的作用，为人们的利益表达提供了多种渠道与合法的表达方式，充当政府与民众之间沟通的桥梁。这样，可以减少社会成员的失范行为和对抗性的社会冲突，维护社会稳定和社会秩序，巩固党和政府执政的社会基础，促进干群关系的和谐。

（二）保护弱势群体，促进社会公平

在当前的社会转型时期，随着社会的不断分化和重组，在人民利益一致的基础上出现了不同的社会利益群体和不同的利益诉求。不同社会群体、不同利益群体之间不可避免地存在利益摩擦、利益纠纷和利益矛盾。在这种情况之下，弱势群体，由于其弱势地位，往往在市场竞争和利益配置中处于劣势，常常会面临生存和发展之忧。因此，在民生建设中，弱势群体的生存和发展需要政府给予更多的关注。但目前由于机制不健全、认识不到位、投入相对不足等原因，政府对弱势群体的救助还存在很多漏洞。非政府组织可以通过利益表达、提供咨询和培训、

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提供资金支持等方式，保护弱势群体，从而加强他们的生存和发展能力，提高他们的生活水平。非政府组织保护弱势群体，一是通过利益表达的方式，保护弱势群体话语权的实现。健全的利益表达机制是建设社会主义和谐社会的基本前提。但弱势群体，由于其经济利益贫困性、社会权利匮乏性、文化生活排斥性、承受能力脆弱性的特征，往往游离于国家——社会的主流体制之外，无力参与或影响政策，表达利益诉求的能力低下。非政府组织可以利用自己的优势，通过合法、公开的途径，表达弱势群体的意愿和要求，使弱势群体的声音能传递到政府决策过程中，使社会公共政策能吸纳反映弱势群体的利益诉求。二是通过提供免费的咨询和培训，提高弱势群体的生存和发展能力。三是通过直接提供资金支持，帮助弱势群体渡过难关。据统计，中华慈善总会自成立以来累计募集慈善款物达50多亿元，已为数千万计的困难群众提供了不同形式的救助和帮扶。

（三）拓宽就业渠道，缓解就业矛盾

非政府组织能够开辟一条政府和企业之外的就业渠道，创造大量的就业机会，缓解就业矛盾。非政府组织“创造了大量的、体面的工作机会，吸纳政府编外人员，成为政府实施机构精简，转移部分社会职能并实现‘小政府、大社会’格局的蓄水池。”[2] (P25)在非政府组织非常发达的欧美国家，非政府组织扩大就业方面的作用非常显著。如：“欧盟统计局1993年的调查材料显示：当时欧盟12个国家的社会经济组织为269,000个，就业人数为290万，收入为155,000亿欧洲埃居（EUC）。1995年社会经济组织人数为1.824亿人，与欧盟15个国家总人

[3]口数3.7亿人相比，也就是说，每2个人中就有一个在此类组织中就业。”另外，

一些民间组织还通过向政府有关部门反映就业情况、面向下岗失业人员提供再就业服务等方式积极协助政府扩大就业规模。

（四）支持教育事业发展

支持教育事业发展，特别是保障贫困儿童的受教育权是我国非政府组织活动的重要方面。如中国青基会发起倡导并组织实施“希望工程”，其宗旨是资助贫困地区失学儿童重返校园，建设希望小学，改善农村办学条件。希望工程自1989年10月实施以来，至2004年15年间累计接受海内外捐款22亿多元，资助250多万名贫困学生上学读书，援建希望小学9508所，在每100所农村小学中，就有2所是希望小学，培训希望小学和农村小学教师

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2300余名。[4] 1989年，在全国妇联领导下，中国儿童少年基金会发起并组织实施了一项救助贫困地区失学女童重返校园的社会公益项目——“春蕾计划”。截至2007年底，“春蕾计划”已筹集资金累计6亿多元，遍布全国30多个省区市，兴建600多所春蕾学校，资助170多万人次贫困女童重返校园，对40余万女童进行实用技术培训。[5] 另外，中国扶贫基金会、中国青年志愿者协会、中华慈善总会和地方慈善会等组织也都通过不同渠道和方式资助贫困学生和支持贫困地区的教育事业。随着非政府组织的不断发展壮大，会有更多的非政府组织，通过更多的有效的方式支持教育事业的发展。

（五）致力于环境保护，促进人与自然和谐相处

人与自然和谐相处是和谐社会的重要内容。环境污染不但会对自然环境造成重大损害，而且会危害人的身体健康、严重影响人的生活质量。因此，保护环境是民生建设的重要方面。虽然，环保的行动计划应以政府为主导，但是，政府在环保方面有着某种程度的失灵，特别是在在以经济为主导的政府行为模式中，有时会出现对某些环境污染活动的漠视。普通公民和企业又缺乏环保的内驱力。以环境保护为宗旨的非政府组织在促进环保、实现人与自然的和谐方面有着非常独特而重要的作用。非政府组织具有民间性、社区性，这有助于其随时随地、便捷迅速地发现环保问题，并采取行动。目前，环保类民间组织的行动已经初步显示了其在环境保护和生态维护方面的能量和作用。中国目前已有2000多家环保民间组织，它们积极组织各类环境保护活动，向社会发出环境保护倡议，向政府部门决策部门提供环保政策建议，有力地推动了人与自然的和谐相处。比如1999年11月，中国政法大学污染受害者法律帮助中心，开通污染受害者法律咨询热线，无偿地为污染受害者提供法律服务。2005年，该中心支持“福建省屏南县1721位农民诉福建省（屏南）榕屏化工有限公司环境污染侵权案”胜诉，为当地农民挽回经济损失68万余元，此案被评为2005年中国十大影响性诉讼之一。

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三、充分发挥非政府组织在民生建设中的作用的基本途径

目前，虽然非政府组织在民生建设中开始发挥越来越重要的作用，但由于历史和现实的原因，我国的非政府组织不像西方发达国家的非政府组织很大程度上是高度社会化的产物，大部分非政府组织是根据中国社会的实际需要由政府选择

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