2009-2014年南京大学行政管理考研真题及答案

服务型模式全称服务型政府行政模式，是一种与后工业经济社会相适应的，从政府提供公共服务的观念出发、以公共委托代理为特征的政府行政范式。对这一概念，应当把握以下几点：

(一)它是与后工业经济社会相适应的行政模式。后工业社会要求政府转变行政模式，引进服务观念，从公共服务的角度重新认识政府职能，建立以公共服务为中心的行政模式。服务型政府就是在这一背景下产生的。

(二)它以公共服务的提供为中心。虽然服务型政府继承了管理型政府的遗产——公共事务，但它并非简单地继承，而是进行了重大的视角调整，即从政府提供公共服务的角度来重新认识后工业社会的公共事务。服务型政府是适应后工业社会的政府行政模式，它转变了对公共事务的观念，将提供公共服务视为政府的基本任务。

(三))它以公共委托代理为基本特征。公共委托代理是从一般委托代理中产生的，是指政府以公共服务为标的，以委托代理方式授权代理人管理的制度。在服务型政府下，政府按公共委托代理的原理，将日常公共事务的管理委托给部门，并通过绩效评价等，全面评价受托人的责任履行情况。由于这一做法使政府行政改变了过程管理模式，这就有利于克服在过程管理模式下无法克服的官僚主义、浪费难题。

(四)采用结果导向的管理模式。行政管理一旦引入公共委托代理，就必然要求政府行政采用结果导向的管理模式。结果导向的管理模式是相对于政府行政的命令一执行方式而言的。必须指出，以结果导向的管理是一个完整的管理模式。导向指确立以公共利益为核心的公共价值观，借以引导和指引行政管理的方向。

(五)依法行政和依行政程序办事。依法行政和按行政程序办事是委托代理制下政府行政的重要特点。依法行政要求受托人在法律、行政法规的框架内行事，未经法律允许并获得政府授权，不得扩大职能、职权范围。依程序办事要求政府按委托代理原理，建立合理的办事程序，如决策程序、公文流转程序等，并严格按程序办事。

5.社会问责的常用工具

问责工具主要有六种。其中，执行报告、现场监测、财务抽查和内评估属于向上问责工具，第三方评估是横向问责工具，向下问责工具只有质疑与投诉。

(一)向上问责工具。

1.执行报告。执行报告是指社会组织将公益项目的执行情况递交给问责主体，以告知项目执行的进度、资金使用和其他信息。实际上，执行报告是一种特殊形式的信息披露。

2.现场监测。现场监测是指向上问责主体对社会组织的办公场所、服务活动现场进行观察、检查和督导，了解公共服务提供情况并确保公益项目顺利执行的问责方式。

3.财务抽查。财务抽查是指问责主体随机地选取一些社会组织作为抽查对象，对其项目经费预算、账务处理、列支手续和财务日常管理等资金运作情况进行监督检查的方式。这是专门针对社会组织的资金使用而开发的问责工具。

4.内评估。内评估是指在由公共服务规划者、公益创投组织者和社会组织等行动者构成的服务外包体系内，公益创投组织者对社会组织提供公共服务的绩效进行评价和考核的方式。

(二)横向问责工具。横向问责工具主要是指第三方评估，即由具有“利益无涉”特点的独立第三方对社会组织及其公共服务的效率、质量和影响进行评估。这种问责工具因其客观性、公正性、专业性和权威性而备受青睐。

(三)向下问责工具。质疑与投诉是指一线员工、志愿者和受益人等向下问责主体对社会组织及其公共服务的绩效、质量和影响提出质疑或向有关部门进行投诉，要求社会组织给予答复和解释的一种问责方式。一线员工和志愿者位于公共服务提供的最前线，最清楚受益人的需求，最了解公共服务过程中存在的问题；受益人是公共服务的体验者，最有资格评价社

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会组织提供公共服务的质量和效果。

6.危机决策的特点

危机决策是一种特殊类型的决策。与常规决策相比，危机决策通常具有四个方面的特点。 1.决策目标动态权变。危机发生之前的事前决策的主要目标是以预防为主。人们通过对组织结构的合理优化以及有效地防控监督，把危机事件尽可能消灭在萌芽状态。事前的决策主要是以常规决策和程序化决策为主。决策的问题一般都具有良好的结构，可以广泛征求大家的意见，充分发扬和体现民主决策。危机一旦发生，危机的决策目标就会随着危机事态的演变而变化，人们需要不断地作出调整和修正。决策的第一目标是控制危机的蔓延和事态的进一步恶化，这时决策者通常以经验和灵感决策为主。通常，在决策的过程中由于情况紧急，往往是将权威决策者的决定作为最后的决策结果。在这种决策情境下，危机往往是一次性的非例行活动，所以在决策的过程中一定要做到“因时而定”、 “因地而宜”、“因事而论”，防止两种极端的出现。一种是照抄照搬以前的决策结果，产生南辕北辙的现象；另一种是有病乱投医的现象，要么在危机面前乱了手脚，要么是优柔寡断下不了决心，延迟耽误了最佳的决策时机。

2. 决策环境复杂多变。决策环境可分为组织外部环境、组织内部环境以及决策者的心理环境。组织外部环境通常指存在于组织边界之外并对组织直接或间接影响的因素 (如政治、经济、人口、生态等因素)。相对常规的外界环境，危机决策的外界环境具有高度的不确定性， 这种不确定性主要表现在状态的不确定性、主观认知的不确定性以及后果影响的不确定性。因此， 决策变量具有一定的模糊性、随机性和未知性，要求决策者充分运用已有的经验知识，勇于创新。

3.决策信息严重不对称。危机决策信息具有高度的不对称性。这种不对称性主要表现在信息的不完全、不及时以及不准确三个方面。 首先，信息不完全。危机的形成以及危饥态势的发展具有很大的未知性和不确定性。危机信息随着危机态势的发展而不断演变，决策者不可能完全掌握危机的态势信息。另外，由于人们对危机本身机理认识的有限性，也导致了决策者对危机信息认识的不完全。决策者在作出决策之前，要对信息进行价值和时效性分析，尽可能掌握关键信息。

4. 决策步骤非程序化。决策程序是决策规律的概括和总结。按决策问题的性质，可将决策分为程序化决策与非程序化决策两种。程序化决策是指所解决的问题结构良好，可按固定的程序和方法进行。非程序化决策又叫做非定型化决策或非结构化决策。非程序化决策所要解决的问题结构不良，无法用常规的程序和方法来进行。当决策缺少程序化决策特征中的某一项时，人们即可将其作为非程序化决策处理。从上面对危机决策的界定人们可以看出，危机决策是典型的非程序化决策， 没有固定的决策模式可供遵循，而且决策过程往往表现为新颖、无结构，甚至使人感到似乎没有规律可循。因此， 在进行危机决策时应该尽量简化决策步骤，抓住关键步骤和步骤中的关键环节，因势而定，靠自己的经验、洞察力和直觉， 果断地作出决定，在分析和处理非程序化决策时要大胆，要敢于创新。

三、论述（20*2）

1.公共行政研究的管理主义取向

（一）传统公共行政学中的管理主义及特征

自从美国行政学鼻祖伍德罗·威尔逊1887年在《政治学季刊》上发表《行政学研究》一文，主张政治与行政分离，第一次明确提出应该把行政管理当作一门独立的学科来进行研

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究，公共行政学从此就诞生了。威尔逊要求把政治与行政严格地分开，将政策制定与政策执行分开，从而规定了公共行政的管理主义取向。传统公共行政学中的管理主义大至可分为以下两个时期。

1、管理主义导入时期

如果说官僚制提供了公共行政的组织框架，政治-行政二分法界定了公共行政的独立领域，文官制度提供了公共行政的人事制度，那么泰勒主义则提供了公共行政的管理方法。泰勒从工人的作业行为分析入手，引进了动作分解、分式协作、作业标准化和严格管理控制等核心概念。泰勒主义追求的是效率，作业分解、标准化管理、绩效报酬等措施都是为了提高产出的效率。泰勒的科学管理思想被公共部门所接受和运用，是因为它与官僚制的理念相吻合。分工、分类、标准化、作业流程、绩效报酬、严格控制等理念也是传统的公共行政所追求的管理价值。科学管理在1910至1940年期间一直对公共行政起支配作用，甚至当今流行的新公共管理也在很大程度上受泰勒主义的影响。 2、管理主义正统时期

20世纪30年代前后，是管理主义正统地位形成的时期。这一时期的代表人表有怀特、威洛比、福莱特、古立克和厄威克。

怀特于1926年出版了《公共行政研究导论》，成为这个领域的第一本专著，第一次对公共行政学进行了系统的理论建构。怀特提出了建立行政学的四个基本假定：第一，行政具有共性，“行政为单一之程序，无论何处所见到之重要特征，均大体相同”。第二，管理为行政学的基础，“而不宜始自法律之依据”。第三，行政管理是科学，是实践的技术。第四，行政是现代政府的核心问题，行政学的目的就是追求经济和效率。威洛比在1927年出版的《公共行政学原理》是这个领域的第二本完整的教科书。威洛比认为公共行政领域存在着某些科学原理，人们可以发现这些原理，行政官员如果学会了这些原理，就可以成为本领域的专家。福莱特研究了个人与群体及组织的关系，权力、权威、控制与协调的问题，行政领导的情境理论等比较深入的内容。古立克和厄威克对行政学的主要贡献是在他们合编的《行政科学论文》中提出了公共行政的七项基本职能，即计划（Planning）、组织（Orgnising）、用人（Staffing）、指挥（Directing）、协调（Co-ordinating）、报告（Reporting）和预算（Budgeting）。这七词的首字母组合就是“POSDCORB”,成为行政管理实践的指导。 传统公共行政中的管理主义的特征主要有如下几点：（1）以实用主义、功利主义和实证主义为其哲学基础。注重手段的效率反映了传统行政学的实用主义哲学基础；假定人们之间的实际上存在着平等，实现“最大多数人的最大幸福”这一目标本身便是功利主义的体现；而实证主义则表现在反对无形的标准并试图用“测量来取代形而上学”。（2）去政治化，即在公共行政过程中撇开政治价值的倾向。其最重要的表现是政治行政二分法。（3）强调效率、经济、效能等价值。管理主义至始至终蕴含着工具理性和技术理性的思维定势。

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（二）新公共管理中的管理主义及其特征

新公共管理最初在很大程度上是一种欧洲的现象，其起源可以追溯到追求行政现代化的改革实践中管理主义对韦伯官僚制理论的持续争论。在争论中，管理至上学说占据优势，它从管理学的角度批判官僚主义，推崇私营机构的管理技术，认为分权、放松规制、委托等是医治公共管理机制僵化痼疾的组织原则。以此为指导的改善公共管理的实践尝试逐渐形成一种相对一致的流派，即新公共管理，它成为指导欧洲各国行政改革的主要原则。

英国著名公共管理学家胡德将新公共管理的特征归纳为如下几点：（1）在公共部门中实施专业化管理，让公共管理者自己管理并且承担责任；（2）确立明确的目标，设定绩效测量标准并且进行严格的绩效测量；（3）特别强调产出控制，对实际成果的重视甚于对过程或程序的关注；（4）打破公共部门中的本位主义，对部门进行拆分与重组，破除单位与单位之间的藩篱；（5）在公共部门管理方法和风格的吸收和运用；强调对资源的有效利用和开发。

2.结合你所学的公共行政理论，对ZF购买公共服务作出评述

政府购买公共服务，其直接目的是为了满足社会对公共服务的需要，同时，对于政府自身的改革和职能转变，也能起到积极的推动作用。政府改革和职能转变的关键之一，是政府要从“事无巨细全方位包办”的全能型政府，转变为主要提供最核心、最优势公共服务的有限型政府。发达国家的经验证明，从一些基本的、普通的公共服务，到一些专业性强、技术要求高的公共服务，如果由政府直接提供，往往比由社会组织提供成本更高。因此，政府从大量非核心、非优势的公共服务中“抽身”出来，一方面可以精兵简政，降低行政成本，遏制政府部门从公共服务中牟取利益的倾向，遏制公共服务中的腐败交易；另一方面有利于打破政府、事业单位和国有企业对大多数公共服务的垄断局面，降低社会组织（包括民营企业）从事公共服务的门槛，以此强化公共服务领域的竞争，强化政府对公共服务的监管，提高公众与公共服务生产者的谈判能力，最终有利于公共服务提高水平，改善质量，更好地满足公众的各种需求。

一边是政府部门从大量公共服务中“抽身”出来，一边是社会组织将大量公共服务“接手”过去，这就要求在政府推动自身改革提速的同时，还要为社会组织从事公共服务创造更加宽松的环境。当前比较突出的问题是，按照有关法律规定，社会组织要获得合法的登记注册手续，必须先找到一个相关部门作为主管单位，并且对资金、活动场所的要求都很高，即便登记注册成功，也很难享受到税收优惠、资金资助等政策待遇。这些法律规定不但限制了社会组织的“出生”，也大大限制了社会组织的生长发育能力，包括为社会提供公共服务的能力；而社会组织提供公共服务的能力受到限制，本身又限制了他们向政府“出售”公共服务、获得政府资金支持的机会，这就反过来对他们的生长发育能力形成了更大的限制。这个问题不解决，政府改革和政府购买公共服务都难有深入推进的空间。

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