赛迪顾问-地方政府投融资平台发展战略与资本运作研究

政府投资与融资平台的作用还未发挥，但其在基础设施建设方面经验得到了积累。

3、平台推广期（1997年—2008年）

我国地方政府投融资平台在金融危机中寻求投融资创新。随着亚洲金融危机的爆发，政府实施积极财政政策并进行住房制度改革，加大基础设施建设投资作为刺激经济的一剂良方。根据基础设施建设项目投资与融资体制规定，审批项目中可以有部分中央政府财政支持，而地方政府必须配套资金。但由于法律制约，地方政府受到约束在资金方面存在巨大压力。地方政府开始进行项目投资与融资创新，开发投资与融资平台潜力，包括改变平台组织结构，组建投资公司，扩大平台范围等。从2003到2006年中，地方政府筹建平台将基础设施领域的项目“打包”纳入其与商业银行签署的银企合作框架协议中，并以政府财政作为还款担保。

4、平台发展期（2008年—2010年中期）

我国地方政府投融资平台在中央4万亿财政资金的支持下迅速发展。为应对2008年的全球金融危机，我国实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策。在中央4万亿的经济刺激政策下，各地纷纷掀起了交通、电力、市政资源等系统性的项目建设，地方政府投资与融资平台作用开始凸现。随着人民银行和银监会联合发布的《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》中有“要支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据

13

等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。该条款被认为是鼓励性政策，于是各地的政府性融资平台纷纷成立，但是融资方式却还是局限在“政府担保、银行信贷、政府项目”模式中。

5、平台规范期（2010年中期至今）

我国地方政府投融资平台有待规范调整。在地方政府平台数量激增之时，地方性政府平台出现了数量与质量不匹配、平台监管不严、土地资源融资合理性等问题，成为了平台在新时期的新问题。相关政府部门对地方政府平台的政策也逐渐发生了变化。在此期间，国家房地产业、金融业、地方政府投资与融资行为等都相应面临着重大调整。

三、我国主要地方政府投融资平台典型模式

表3 地方政府投融资平台典型模式

典型模式 说明 运营模式：公建私营，聚集社会资金； 北京模式 项目管理：采取“建设—经营—转移”模式，政府、企业各司其职； 使命成绩：加速基础设施建设，促进城市化进程； 资本运作：“存量换增量”，“存量带新量”，盘活现有资产 运营模式：政府引导，实行公司化运作模式，走产业化发展道路； 项目管理：采取“政府—城投公司—工程管理公司”三级管理模式，权上海模式 责分明； 使命成绩：完善城市硬件升级，保障城市运营； 资本运作：创新投融资体制，为上海重大基础设施工程建设持续“造血”和“输血” 运营模式：政府集中管理，重大项目实行“代建制”； 武汉模式 项目管理：政府、实施责任单位、代建单位三方参与，政府主导，管理层次清晰； 14

使命成绩：完善城市硬件升级，保障城市运营； 资本运作：剥离资源组建新的平台公司，盘活现有资产 运营模式：市场化运作联动投资补偿机制，实现城市建设与投融资双项良性循环； 珠海模式 项目管理：建立“借、用、还”一体机制，有效防控风险； 使命成绩：积极配合政府项目投资，拉动区域经济建设； 资本运作：政府、银行、担保机构、企业“四位一体”，强化融资杠杆，弱化投资风险 资料来源：赛迪投资顾问整理 2012，08

1、北京模式：整合资源，特许经营

运营模式：公建私营，聚集社会资金。北京公建私营模式主要运用于城市轨道交通，在政府的主导下积极进行投融资主体多元化的改革，实现政府主导的公建私营网运分离模式。由政府和企业共同投资，明确界定项目公共性与经营性关系，政府对公共性较强的部分投资，不再对项目的经营性亏损负责，凸显地铁项目的盈利部分，进行特许经营，以达到吸引社会投资的效果。

项目管理：采取“建设—经营—转移”模式，政府、企业各司其职。根据城市发展规划和相关产业政策，政府与企业签订特许经营协议。政府负责车站、轨道和洞体等土建工程投资，按招投标制度组织建设；企业通过私人投资、向公众投资者募集或举债等方式筹集资金，负责车辆、信号和一些流动资产的投资、运营和维护。项目建成后，政府将其投资所形成的资产无偿或以低价租赁给企业，政府对其投入资产享有所有权而无对等的收益权，企业对政府投资享有使用权和收益权。特许期结束后，企业无偿将项目全部资产移交给政府。

使命成绩：加速基础设施建设，促进城市化进程。北京市政府将

15

区域现有国有资产进行整合，建立新型投融资平台，承担北京市一系列基础设施及民生项目的投融资、前期规划、资本运营及相关资源开发管理等职能。北京市基础设施投资有限公司自2003年11月成立以来，探索创建了北京市轨道交通指挥中心，开辟了全国城市轨道交通线网指挥的先河。截至2011年底，累计落实轨道交通项目建设资金4212亿元，累计节省投融资成本53.2亿元。充分利用短券、资产售后回租、保险资金等既有低成本融资模式，并扩展新的融资渠道，发行了第一支市属国企私募债，全面落实建设资金需求，全年新增落实资金568亿元，综合融资成本较基准利率下浮16%。

资本运作：“存量换增量”，“存量带新量”，盘活现有资产。将较独立的、资产界面较清晰、具有较强盈利能力的资产组建成独立运营和核算的股份制公司，盘活现有的资产，进行市场融资。一方面吸引战略投资者参与公司化改造；另一方面以私募形式招股和公募形式发行股票上市筹集资金。同时，通过出让部分股权，将筹集的资金再用于新项目的建设，实现滚动发展。

2、上海模式：政府引导，市场运作

运营模式：政府引导，实行公司化运作模式，走产业化发展道路。主体定位明晰，确立政府投融资平台公司的投资主体地位，建立城市建设基金会，实施城建资金统一管理和市场运作。投资项目多元化，除承担政府的公益性项目之外，还有自己专长的实业投资，因而在政府的补贴收入之外还能获取其他的稳定收益。

项目管理：采取“政府—城投公司—工程管理公司”三级管理模

16