赛迪顾问-地方政府投融资平台发展战略与资本运作研究

效益性。因此，地方政府投融资平台是政府与市场、财政与金融、无偿与有偿的有机结合。

2、机制：“有形之手”与“无形之手”共存

地方政府投融资平台的决策机制是“有形之手”与“无形之手”的联合。地方政府投融资平台的经营范围集中于具有高度不可或缺性的公共产品和准公共产品，通常具有投资规模大、投资回收期长、投资回报率低等特点，高内部成本与低内部收益的不对称要求政府机制“有形之手”的组织与管理。同时，项目执行过程中的运作与交易也离不开市场机制“无形之手”的作用。因此，公共产品和准公共产品的不可或缺性、政府机制与市场机制无法单方决策的局限性，决定了地方政府投融资平台提供产品的有效途径就是政府机制“有形之手”与市场机制“无形之手”的联合。

地方政府投融资平台的身份同时体现了宏观性与微观性。一方面，地方政府投融资平台接受当地政府的委托，实行对国有资产的运作，对基础设施建设项目的投资和建设管理，参与公共产品和准公共产品的生产建设，在政府机制“有形之手”的作用下体现了宏观属性。另一方面，地方政府投融资平台在市场机制“无形之手”的作用下按照市场化方式运行，获取经营性项目的收益，同时体现了作为企业的微观属性。

3、管理：直接管理与间接管理共存

地方政府投融资平台受当地政府的直接管理与间接管理。一方

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面，地方政府以出资人身份直接参与管理其投融资平台，注入的资金和资产一般包括基础设施建设项目国家划拨的国债资金和专项资金，投融资平台公司的相关税收、费用返还，储备土地以及已积累的基础设施存量等，由当地国资委或建设主管部门作为出资人直接统一管理。另一方面，地方政府投融资平台的人员与当地政府工作人员存在交叉，从而地方政府同时能够间接地影响着平台公司的管理工作。

地方政府投融资平台拥有项目的部分产权与决策权。地方政府投融资平台依据“谁投资谁决策，谁投资谁拥有产权”的原则实施对项目的所有权和决策权。但是，由于地方国资委或建设主管部门是平台公司的出资人，平台与政府自建立起就存在隶属关系，因此平台对项目的产权与决策权也受到地方政府的影响。

三、地方政府投融资平台功能

1、宏观：社会功能凸显，挤入效应与挤出效应并存

地方政府投融资平台的运营具有挤入效应，体现了明显的社会功能，但同时也可能引起挤出效应。一方面，地方政府投融资平台具有政府属性，在融资与投资层面均有引导效应，更易于以较少的启动资金吸引更多的后续民间资本或金融资本加入，并投资到符合地方长远发展战略的产业。另一方面，地方政府投融资平台的投融资行为也可能挤占民间资本的投融资机会，引起民间投融资规模的降低，地方政府投融资平台的挤出效应在充分就业时期表现得更为明显。

地方政府投融资平台挤入效应的正面效果为主，挤出效应的副作用为次。地方政府投融资平台承担着调节经济发展的责任，在经济周

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期性波动时通过投融资行为进行逆周期调控，承担着政策性诱导功能。同时，地方政府投融资平台的投融资行为又确实可能挤占民间份额。但是由于地方政府投融资平台主要面向公共基础设施建设领域，事实上通过其投融资行为为民间资本创造了更优的经济环境，同时，挤出效应通常只在充分就业时期通过价格上涨影响民间投资，因此，地方政府投融资平台的挤入效应是主要的，可以以较低成本实现虹吸更多民间资本的倡导功能。

2、微观：配合地方政府，公共效益与经济效益平衡

地方政府投融资平台，能够帮助当地政府化解制度约束，根据地方发展战略，配合开展投融资活动，对当地政府具有重要意义。根据地方政府《中华人民共和国预算法》的规定，政府难以通过市场化途径进行融资。地方政府投融资平台的组建能够化解政府无法使用市场手段的制度约束，配合政府进行基础设施建设投资、重点产业投资以及国有资产的经营管理，达成地方经济的发展目标。

地方政府投融资平台能够协调公共效益与经济效益的平衡，有助于化解公共产品和准公共品建设项目高内部成本与低内部收益之间的矛盾。经济社会中存在一类无法通过价格机制得到有效提供的公共产品和准公共产品，这类产品的供给缺乏经济效益，但有明显的公共效益。地方政府投融资平台能够代替政府组织生产和提供部分公共产品和准公共产品，同时吸引民间资本共同参与，共同弥补微观企业的供给不足。地方政府投融资平台对公共产品和准公共产品的组织生产，一方面满足了当地对该类产品的需求，确保了公共效益，另一方

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面弥补了参与生产该类产品的微观企业的成本消耗，保护了微观企业的经济效益。

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