农村义务教育新机制成效、问题及对策 - 图文

其他变相乱收费收入来偿还部分“普九”债务。“新机制”实施后，取消了农村学校学生的学杂费，取消部分由政府财政负担。而且政策明文规定这部分经费必须专款专用，不能用于偿还学校各类债务，“普九”债务变成了一堆死债。地方政府对待“普九”债务态度是“认账不还账，全要学校扛”。由于欠债长期得不到解决，一些学校经常被债主强行封门逼债，学校领导常常官司缠身，严苇影响了学校教学的正常进行。例如，湖北省团风县出现过因无力偿还“普九”债务，有２０所学校的校门先后被封的事件。湖北省安陆市刘店小学“普九”负债３８万元，债主经常到学校闹事，校长经常东躲西藏，不敢在学校办公，教师整天人心惶惶，无心教学，严重影响了学校正常的教育教学工作。三、存在问题的原因分析“新机制”实施过程中出现这样或那样的问题，其原因是相当复杂的，既有经济社会发展差距的影响，又有历史形成的体制、机制等方面的原因，必须进行系统的研究，方能得出正确的结论，并采取行之有效的应对策略。１．公共财政对农村义务教育投入依然不足作为公共权力机关，向国民提供均等的公共产品和公共服务是各级政府的基本职责。一般来说，政府问公共服务的责任划分主要依据公共服务的收益范围来确定，对于收益范围溢出地方的或具有外部性的公共服务，应由省级政府或中央政府提供，地方政府承担地方受益的公共服务的财政投入和管理职责。近年来，我国政府不断加大公共服务的财政投入，大大改善了基本公共服务的条件，提升了公共服务的品质。不过，我们也应看到，与一些国家相比，基本公共服务的投人仍有相当大的差距。从公共教育的角度来看，已有研究表明，当人均ＧＤＰ达到８００－１０００美元时，要实现教育与经济的良性发展，公共教育支出占ＧＤＰ的比霞必须达到下限为４．０７％一４．２５％⑧。２００３年我国人均ＧＤＰ就已超过１０００美元，达到１０９０美元，２００６年人均ＧＩ）Ｐ首次突破２０００美元⑦。２００３年我国公共财政对教育的支出占ＧＤＰ的３．４１％，２００４年为２．７９％，２００５年为３．１２％，２００６年降到２．８６％，２００７年为３．３２％。这不仅低于２０世纪末世界的平均水平，也没有达到国家规定的２０００年我国财政对教育的支出占ＧＤＰ４％的目标。町见，同世界一凿同家相比，我国公共财政对教育的投入还有不少的差距。】】４万　方数据２．农村教师工资发放仍沿袭“以县为主”的体制对于农村中小学教师工资，尽管“新机制”政策中强调要“对中西部及东部部分地区农村中小学教师工资经费给予支持。省级人民政府要加大对本地区区域内财力薄弱地区的转移支付力度，确保农村中小学教师Ｊ：资按照国家标准按时足额发放，”但总体卜则“继续按照现行体制”执行。这里所说的“现行体制”就是“以县为主”的体制。“以县为主”实质上足将对义务教育的投入责任以及重要人事管理责任由乡镇政府移交给县级政府。历史地看，这一制度调整的积极意义非常突出。与乡、村相比，县级政府一般具有更强的财政能力，可以使农村义务教育发展建立在更加坚实的经济基础之上，町以缓解过去普遍存在的一县之内经济发展不平衡导致的义务教育发展不平衡现象，也为农村税费改革消除了许多现实障碍。但也必须看到，“以县为主”的体制存在的问题是十分突出的。１９９４年分税制后我国各级政府财政收入关系发生很大变化，财政收入重心上移，多数县级政府财力薄弱，基本上成为“吃饭财政”，根本无力解决义务教育阶段农村教师的工资及地方津补贴问题。以湖北省沙洋县为例，沙洋县现有义务教育阶段农村正式教师４３３６人，按照本地公务员最低月津补贴标准６６０元计算，全县兑现农村义务教育教师地方津补贴地方财政每年需要支付３４５５万元（扣除湖北省政府安排的农村教师绩效考核补贴每月人均１５０元，该县兑现农村义务教育教师津贴地方财政还需支付２６７５万元）－，而沙洋县２００７年新增财力仅５００多万元，即使新增财力全部ＪＨ于兑现农村义务教育教师津补贴都远远不够，更小用说发展其它事业了。由此可见，新机制实施后，农村教师工资津贴发放仍沿袭“以县为主”的体制，是导致农村中小学教师实际收入下降的根本原因。３．政府财政投入存在“挤出效应”这罩所说的“挤出效应”，是指“新机制”实施后，中央财政对农村义务教育投入大幅度增加后，一些地方因中央增加ｊ，投入而减少对农村义务教育投入的现象。从２００６年教育经费统汁数据看，当年全同农村义务教育财政预算内拨款比２００５年增加了３１４亿元，而中央和省级财政增加的资金就达３５１亿元⑩。另从审计署２００８年对全国１６个省５４个县２００６—２００７年农村义务教育经费审计情况来看，“新机制”实施后，中央加大了对各地，重点是中西部地区的专项转移支付力度。审计报告指出：２００６年和２００７年上半年，中央财政补助１６个省份的农村义务教育专项经费分别为１５３．２６亿元和９８。４９亿元，同比增长９０．４９％和５９．５５％。同时，省级政府也加大了全省统筹力度，投入农村义务教育的经费实现较快增长。但审计发现，部分地区也存在经费投入不到位的问题：（１）未落实应由地方承担的资金１．２２亿元。审计调查的１６个省份中，有３个省未按照规定的分担比例落实资金，少承担资金１．０８亿元，占应承担资金总额的８．６５％。审计调查的５４个县，有８个县未按规定落实应承担的资金１３５０．５８万元，占应承担资金总额的７１．７８％。（２）有５个县的县级政府减少了农村义务教育经费投入，２００６年与２００５年相比，共计减少３１８６．９０万元，减幅为１３．２％。（３）资金拨付不及时，长期滞留在财政或教育部门。在审计调查的５４个县中，有２９个县的财政、教育部门未按规定期限分配并拨付到有关中小学校的资金１．１０亿元，占这２９个县农村义务教育同类经费总额的４５．３２％＠。２００７年湖北省全面实施“新机制”后，省政府明确要求“各级财政安排的新机制专项资金必须专款专用，各地不得因上级增加政策性转移支付补助而减少本级财政的预算投入，坚决杜绝‘挤出效应’，搞‘上进下退’。要继续落实年度预算本级财政对教育投入的‘三个增长’和省政府已明确的教育投入政策，如‘税费改革固定性转移支付用于教育的比例不低于６０％，其中用于危房改造的比例不低于１０％’、‘按每生不低于１５元的标准安排农村中小学公用经费补助等’政策。”＠然而，“新机制”实施后该省仍有部分县级政府由于种种原因减少了本级财政的预算投入。例如，从对湖北省各地２００６—２００７年农村校舍维修资金审计结果来看，“全省有３９个县（市、区）没有统筹安排好校舍维修改造资金，出现‘撒胡椒面现象’，甚至有部分县（市、区）安排的校舍维修改造资金不足１万元；有１９个县（市、区）未安排或足额安排农村税费改革固定性转移支付用于中小学危房改造的６０％部分；有２个县（市）专项资金未落实到项目。”ｏ湖北３６９万元；贫困寄宿学生生活补助１８０万元。但截至２００７年底，这些地方财政配套资金仍然没有到万　方数据但大量增加的上级财政投入并没有提高地方政府对教育投入的努力程度，相反产生了“挤出效应”，地方政府配套资金不到位，甚至出现地方政府挤占、挪用农村义务教育专项经费的现象，成为导致整个教育投入不足原因之一。４．农村中小学公用经费标准偏低农村中小学公用经费是指保证农村中小学正常运转、用于教学活动和后勤服务等方面开支的费用。按现行规定，各级财政、教育部门分配中小学不同地区不同规模学校运转的实际情况，制订不同的标准，以保证日常教育教学活动所需的基本开支。从学校成本看，不同的地域和不同类型的学校，学校的办学成本是不一样的。如北方和南方学校差异就很大。北方中小学公用经费支出大头是暖费都不够＠。此外，相当部分学校的教学设备维】】５公用经费，主要的依据是在校学生人数，同时兼顾取暖费，以内蒙古一所３００名学生的农村小学为例，每年６个月的取暖期要耗煤１３吨，以２００６年煤价的市场行情计算需资金４．３万元，而“新机制”实施后，该地区的公用经费标准为每年每生１１元钱，则该小学公用经费共计３．３万元，用来支付取护费和电费也是一笔不菲的支出，有些农村中小学在“普九”期间花巨资装备的微机室和语音室，因无钱维护或交不起电费而不对学生开放。例如，湖北省罗田县河岸小学是全省信息技术试点学校，几年前贷款买了３０台微机。由于难以支付每年５．５万元的维护费用和电费，现在停止使用。再从学校类型上看，寄宿制学校和非寄宿制学校的办学成本也大不相同。“寄宿制学校的办学成本要比非寄宿制办学成本高４０％。”ｏ寄宿制学校需要投入量大，如要修建食堂、宿舍、浴室等；需配备专职的炊事员、宿舍管理员和保育员，确保寄宿生正常的学习和生活。寄宿制学校寄宿运行费用、食堂及宿舍管理人员的工资等大大增加了学校运行成本。“新机制”实施后，湖北省义务教育阶段收费政策规定：“由政府财政资金建设的学生宿舍，不得收取住宿费，所需相关费用从学校公用经费开支；学校为学生提供的饭菜按成本定价，不得盈利或节余”＠。可见，不同地域和不同类型的学校的运行成本差异很大，如果按照相同的经费补助标准，肯定会造成部分学校入不敷出，运转艰难。不仅如此，“新机制”实施后公用经费拨款标准主要是参考两年前的生均公用经费水平和“一费制”水平。因为受经济发展水平限制，我国许多地方尤其中西部地区教育投入长期不足，其自定的生均公用经费和“一费制”标准普遍省浠水县２００６年和２００７年县级财政应拨付生均公用经费２１０万元和８４万元；校舍维修改造资金位。由此可见，“新机制”实施后，中央加大了对农村义务教育的投入，农村义务教育经费明显增加。偏低。例如，２００６年实施“新机制”的１２个西部省（自治区）就有９个省农村义务教育公用经费低于２００元＠。所以，公用经费标准偏低是难以保证部分学校正常运转的重要原因。四、进一步完善“新机制”的对策思路“新机制”能否顺利实施，不仪关系到教育资源在城乡之间能否得到合理配置，而且直接涉及到广大农村中小学生、家长和教师的切身利益，关系到农村义务教育能否健康顺利发展。因此，必须采取切实可行的措施，解决“新机制”实施过程中出现的ｌ、廿ｊ题，确保农村义务教育的健康发展。１．加大公共财政的投入力度，促进农村义务教育均等化发展基本服务均等化是指一国范围内全体居民应当享有水平大致相当的基本公共服务。教育服务是政府提供公共服务的重要组成部分，提供均等化的教育服务是公共财政的基本职能，是公共财政“公共性”的重要表现，也是公共财政改革与发展的基本目标之一。农村义务教育对于一个城乡二元结构明显，农村人口占大多数的发展中大国来说，其均等化的重要性是不言而喻的。义务教育是农村最大的公共事业，公共产品供给均等化的意义，在我国农村义务教育领域得到最集中的表现，即只有保障教育公共产品供给均等化，才能最大限度保证广大农民生存和发展的公平和公正。因此，面对“新机制”实施后农村义务教育存在的种种问题，各级政府尤其中央和省级政府必须加大对农村义务教育的投入。首先，各级政府要依法落实教育经费的“三个增长”，确保财政性教育经费增长速度明显高于财政经常性收入增长幅度，确保在２０ｌｏ年前后实现国家“十一五”规划提出的逐步使财政性教育经费占ＧＤＰ的比例达到４％的目标。其次，根据公共财政的基本要求，各级政府尤其是中央和省级政府应继续将农村义务教育作为公共财政支出的重点，继续将新增教育经费主要用于农村义务教育，逐步缩小地区间和学校问的差异，促进农村义务教育均等化发展。２．创新农村义务教育经费分配和监管机制，促进农村义务教育健康发展对义务教育经费的投入方向、使用及效果实施严格的监督管理，是农村义务教育经费保障机制改革成败的关键。为了保证“新机制”的顺利实行，促进农村义务教育健康发展，必须创新农村义务教育经费分配和监管机制，加强监督管理。１】６万　方数据（１）建立农村义务教育经费罔库集中支付制度。圈库集中支付就是把财政资金由传统的层层划拔改为国库单一账户的公共财政管理体系。具体地说，就是将所有的财政性资金全部集中到国库单一账户，所有的财政支出南同库单一账户支付，对财政资金从预算分配、预算拨付及收款人账户实行财政直接全过程躲督、控制的～种制度。实行国库集中支付制度后，预算单位通过支出确认收入，实际支付的款项才足见于政拨款。按照财政部关于财政国库集中支付改革“横向到边、纵向到底”的要求，在进行农村义务教育经费保障机制改革的同时，要切实做好改革向乡镇的延伸工作，将农村中小学经费全面纳入财政国库集中支付系统，从制度一卜防范农村义务教育经费被截留、挪』｝ｊ或挤占，增强农村义务教育经费预算执行的透明度，加强对农村义务教育经费使用的监督。如建立和完善农村中小学教师工资由县级财政集中发放制度，县级财政按照工资统一发放的程序，将岗位工资、薪级工资、绩效工资和津补贴全部通过国库集中支付，由银行直接划入教师账户，避免农村教师Ｉｉ资被学校或教育行政部门挤占、挪用，同时也防止学校挪用公用经费或通过教育乱收费发放教师的福利和奖金；免费提供教科书资金和寄宿生生活费补助资金，由县级财政部门直接通过国库支付系统支付采购教科书资会和拨付给寄宿乍所在学校用于生活补助。（２）积极推进部ｆＪ预算、政府采购等配套改革。根据“新机制”的要求，所有农村中小学应逐步实行“校财局管”的管理体制，以加强对农村中小学财务工作的统一管理。同时，建立规范的农村中小学预算编制制度，农村中小学各项收支由县级教育行政部门汇总后全部纳入财政预算。因此，农村中小学预算要清晰反映学校所有收支项目，不仅要把学校维持基本运转的日常费ｊ｝ｊ和保证事业发展的建没经费足额纳入预算，而且要研究新形势、新情况下农村义务教育的各种新需要，如远程教育、新课程培训等。农村中小学公用经费支出中大宗的教学仪器设备由县级教育行政部门通过招标进行集团购买，其他教学仪器购置及其他支出应及时拨付给学校按预算项目使用。学校维修改造资金，不能直接拨付到学校，应由县级财政部门或教育行政部『Ｊ统一核算支付使用，县级教育行政部门会同建没部门、县级财政部门每年定期对农村中小学校舍进行检查，制定危房维修改造方案，将农村中小学维修改造资金纳入地方财政预算。所有的建设项目应招标、投标决定施【单位，财政部门按施工进度及时拨付资金，教育行政部门、建设部门和学校对施工质鞋进行监督。（３）改进农村义务教育经费分配和管理方式。“新机制”实施后，农村学校维持运转主要靠上级政府下拨的公用经费和免杂费补助。目前这笔经费由县财政和教育局计财科管理，地方行政部ｆＪ根据县域内中心学校的规模、学生的人数进行再分配。经费分配基本采用“定员定额”方法，这种经费分配方式主要是以学生为依据，校际资源分配的差异主要由学校的规模所致。县财政和教育局计财科按照“定员定额”的拨款方式，把资金划拨到中心学校管理。由于中心学校在经费方面具有支配权，为了本校的建设和发展势必会忽视教学点、完小和其他类型薄弱学校的建没，所以有必要对当前的经费划拨和管理方式进行改革，采用“综合定额＋专项补助”的拨款模式。“综合定额”是指在对农村中小学拨款时，不仅考虑到学生数量，还考虑到校网校舍面积、学校基础设施、学校规模和师资编制等反映学校实际运行成本的多种政策参数。为确保综合定额的公正性和合坪性，应建立由政府、学校、社会共同参与组成的拨款中介组织，并从规模、质量和效益三个维度，对农村中小学进行合理评价。“专项补助”是专门用来解决农村偏远地区寄宿制学校、完小、初小和教学点等薄弱学校的补助资金，因为“政策的制定者被告诫不要设计一个‘平均’的政策用在不同的条件之中。不同条件的学校可能有不同的需要，因此需要区别对待”。ｏ而且《义务教育法》也明确规定：“县级人民政府编制预算，除向农村地区学校和薄弱学校倾斜外，应当均衡安排义务教育经费。”因此，设立“专项补助”，有助于保证农村偏远地区薄弱学校维持正常运转，从而促进农村义务教育均衡发展。（４）建立健全农村义务教育经费监督管理机制。对义务教育经费的投入方向、使用及效果实施严格的监督管理是政府义不容辞的责任。政府监管的主要方式是完善义务教育经费的审计制度。为此，应建立学校内部审计和国家审计、社会审计相结合，以困家审计为主导的审计体系。同时审计结果应向政府和人大报告，并向社会公众公开，将义务教育经费的投入、分配和使用置于公众监督之下，对违纪者要追究其经济和行政乃至法律责任。３．建立农村教师工资保障机制，大力提高农村教师各项待遇“教育的发展和质量的提高，是和一支稳定的、万　方数据训练有素的、积极性高又可靠的教师队伍分不开的”。＠保障农村教师工资、提高农村教师各项待遇是稳定农村教师队伍、促进农村教育持续发展的关键因素。为此：（１）逐步建立由中央或省级统筹为主的农村教师ｆ：资保障机制，确保其工资按时足额发放。从世界各国经验看，义务教育阶段教师工资由中央或较高层次政府承担，是解决教师【资问题的基本途径。借签其他国家的经验，为了确保农村中小学教师工资能按时足额发放，庇逐步建市由中央或省级统筹为主的农村教师工资保障机制。中央或省级政府在全国或全省范围内按国家统一规定的编制标准和工资标准把教师Ｔ资按月足额发放给教师。这样做有利于防止基层政府或教育部门截留、挪用教育经费，拖欠教师工资，同时有利于在全国或全省范围内为中小学教师创造一个大体相近的工资福利条件，从而促进贫困落后地区教师队伍的稳定和基础教育的发展。此外，从国家的经济实力和财政收入看，中．央和省级政府完全有能力统筹农村教师工资。国家“十一五”规划要求，采取切实措施保证２０１０年全同财政性教育经费达到ＧＤＰ的４％。根据国内生产总值’与年价格比上年平均增长１５％（扣除产品、消费品和服务价格上涨后ＧＤＰ可比价格年增长率ｌＯ％左右）计算，２０１０年全国国民生产总值将达到３７万亿元，当年财政性教育经费应达到１４８００亿元，应比２００５年５１６１亿元增加９６００亿元。也就是说，“十一五”期间全国公共教育经费年增长２３．５％，平均每年增长１９００亿元以上∞。目前全国大约有农村义务教育阶段教师５１０万人，如果以平均月收入１５００元计算，中央财政每年应支付农村教师工资９１８亿元；如果按月均工资１０００元的较低标准，中央财政应支付农村教师工资６１２亿元。如果东部发达地区农村教师工资主要由当地政府自己承担，中央政府在上述方案大约需支付总额的２／３。因此，在高工资方案中，中央大约支付农村教师工资６００亿元；在低方案中，中央大约支付农村教师工资４００亿元＠。无论是高工资还是低工资方案，农村教师工资支付总额都是在伞国公共财政教育经费增幅范围之内，中央财政完全能够承担。（２）实施绩效Ｔ资制度，确保农村教师平均工资收入不低于当地公务员的平均工资收入水平。根据《义务教育法》和事业单位收入分配制度改革的要求，国务院决定义务教育学校自２００９年１月１日起，率先实施绩效工资，这是党中央、国务院优】】７