建立政府特许经营制度初探

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建立政府特许经营制度初探

作者：李荣建

来源：《沿海企业与科技》2008年第12期

[摘要]政府特许经营制度是重要的行政法律制度之一，但目前仍然比较滞后。文章通过揭示政府特许经营概念、分析存在问题，指出建立该制度的必要性和紧迫性，提出制度设计的基本原则和主要内容。

[关键词]政府特许经营制度；原则；南宁市

[作者简介]李荣建，南宁市发展和改革委员会，研究方向：民商法，广西 南宁，530028 [中图分类号]D912.1 [文献标识码]A [文章编号]1007-7723(2008)12-0103-0003 胡锦涛总书记在党的十七大报告中指出，要“确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行”。但是，我国在政府特许经营方面的法律制度仍然没有进一步完善，公共资源的配置仍然需要更加公开和透明。最近全国一些城市出租车罢运事件表明，政府应该从更深层次看待此类事件发生的原因，其中政府特许经营制度应该引起有关方面的关注。 一、政府特许经营制度概念的提出

根据《中华人民共和国行政许可法》(以下简称《行政许可法》)第十二条第二项规定，“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项”可以设定行政许可。按照《行政许可法》草案说明，此条即为政府特许经营。 参照《市政公用事业特许经营管理办法》(建设部2004年126号令)第二条关于市政公用事业特许经营的定义，政府特许经营制度可以定义为：政府按照有关法律、法规规定，通过市场竞争机制选择有限自然资源开发利用、公共资源配置以及关系公共利益的特定行业的市场准入投资者或者经营者，明确其在一定期限和范围内经营某项产品或者提供某项服务的制度。 公共资源一般是指政府或所属单位以及政府授权的公共资源管理部门拥有、控制或掌握的经营性、垄断性的社会资源和行政资源。

鉴于有限自然资源开发利用已有一整套较为成熟、自成一体的运作规范，因此，本文所称政府特许经营一般包括：国有资产租赁(处置)权、广告设置权、公共设施冠名权、交通线路及出租车运营牌照经营权、市政公用事业特许经营权、加油(气)站经营权、旅游资源开发经营权、罚没公物处置权以及其他有数量限制的行政许可(或非行政许可、审批)。 二、政府特许经营制度存在的问题

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从当前情况看，全国仅有建设部《市政公用事业特许经营管理办法》(2004年颁布实施)一个部门规章，目前也有部分省、市已经制定了市政公用事业(有的称城市基础设施)特许经营地方性法规或政府规章，如北京市、天津市、贵州省、山西省、深圳市等。需要特别指出的是，这些规章以及地方性法规仅仅是对市政公用事业(城市基础设施)特许经营作出规定，而对多数的政府特许经营～有限自然资源开发利用、公共资源配置以及关系公共利益的特定行业的市场准入等并没有作出规定。

经过多年的发展、改革和完善，南宁市政府特许经营及其他公共资源管理工作也取得了不少的成就：第一，自然资源方面,2002年成立了土地交易中心，统一了土地矿产资源的公开交易；第二，2005年7月成立市政府集中采购中心，负责市本级的政府采购经办业务，由分散在各单位的采购走向统一集中采购、专业采购；第三，2002年成立南宁建设工程交易中心，南宁市建筑市场主体提供一个集中、公开的交易场所，使建筑工程交易由隐蔽到公开、由分散到集中、由无序到有序；第四，成立了南宁产权交易中心，负责国有企业等的产权转让及兼并和拍卖；第五，制定了一批法规、规章和政府文件，对一些政府特许经营(公共资源)管理工作作出了规范，比如《南宁市出租汽车客运管理条例》、《南宁市户外广告设置管理条例》、《南宁市市政管廊建设管理暂行办法》等。

但和其他城市一样，南宁市特许经营方面也存在一些问题，主要是：(1)除了上述提及的土地交易等四大中心外，其他大量的政府特许经营资源配置仍处于分散状态，不利于政府内部监督和社会公众监督；(2)一些制度需要更加健全，工作有待更加透明。比如政府财产租赁以及一些有数量限制的行政许可(或非行政许可及审批)项目和资源，仍然缺乏制度约束规范；(3)市场化竞争配置资源方式有待加强。一些政府资源仍然存在计划时代的审批方式，导致个人专断取代市场化竞争方式，容易滋生腐败；(4)一些涉及有数量限制的政府特许经营(公共资源)行政许可(或非行政许可及审批)职能衔接有待完善和规范。比如加气站项目投资是有数量限制的(加气站多了企业吃不饱，加气站少了加气又难)，协调土地、规划、发改、商务等部门需要一个公共平台操作，你批你的我批我的容易出现“一女二嫁”现象。 三、建立政府特许经营制度的必要性和紧迫性 (一)建立政府特许经营制度是完善法律法规的需要

从当前情况看，全国仅有建设部《市政公用事业特许经营管理办法》(2004年颁布实施)一个部门规章，而对“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及关系公共利益的特定行业的市场准入等”并没有作出规定，大量的政府特许经营资源仍然游离于法律法规之外。因此，为了更好地贯彻执行法律，从南宁市实际情况出发，对法律法规作出完善补充是很有必要的。 (二)建立政府特许经营制度是规范政府行为，促进依法行政的需要

由于没有统一、明确的政府特许经营权管理规定，一些政府和部门超越政府职权自行设定特许经营，扰乱市场经济秩序；有的没有经过招投标法律程序擅自指定特许经营，导致特许经