我国行政问责制的制度构建分析及建议

行政问责是一种监督行政权力的制度，应当具有广泛的适用范围。因此要突破事故事后责任追究的局限，拓宽行政问责的适用范围，对在决策、用人、监管、工作绩效和廉政建设等方面的领导责任都要予以追究，严格要求官员及公务员公正执行公务、恪尽职守、不谋私利。不仅如此，问责的范围还要由做错事情追究责任，向因不作为而引起损害性后果拓展，将问责的内容真正贯穿到行政管理的各个方面，使行政权力的行使走向规范化发展之路。

2.完善行政问责法律和制度

行政问责制发挥应有的作用需要相应的法律保障，因为法律具有权威性和强制性，对权力进行监督一定要有法可依，这也顺应我国“依法治国”的治国理念。自从2003年发生“非典”以来，各级地方政府已经制定了相应的地方问责制度，而且很多地方执行的效果也令人满意。如天津市人民政府2004年1月13日施行的《天津市人民政府行政责任问责制试行办法》，其问责方式是：责令作出书面检查；通报批评；责令辞职；给予行政处分；法律法规规定的其他方式。全国的其他地区如重庆市、海口市、大连市、深圳市、昆明市、长沙市等已经实施了地方问责制。在此背景下，应该组织法学界专家对行政问责制进行研讨，将行政问责制尽快上升为法律，发挥问责制的相应作用，为我国建立责任政府、构建和谐社会起到应有的作用。

3.完善公众参与制度

从立法上完善公众参与行政问责，使公众参与行政问责有法可依。其次在立法的具体要求上，必须对公众参与行政问责的范围、启动方式、责任承担主体、责任判断、责任方式、期限、程度、赔偿等问题进行明确的和具有可操作性的规定。再次对公众参与行政问责还需提供救济性的保障，让权利受到侵犯的公众有权获得救济。只有从法律上明确公众参与行政问责的主体地位，才能真正发挥其监督行政的作用。

4.培育公民问责意识

民众参与行政问责需要有现代的公民精神，培育公民精神是建立民主、公平与和谐社会的必要前提和持续动力。可以从以下几个方面着手：一要继续推进民主进程，从建设社会主义民主政治的高度推动公众参与行政问责。二是继续推行基层民主自治建设，培养公民的自治意识和能力，加强基层民主建设，促进公民社会的形成。三是继续完善社会主义市场经济体制，实践证明，经济越发达，市场经济越完善的地方，公民问责的

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意识就越强。四是大力加强普法教育。

5. 完善同体问责，加强“异体问责”

在完善“同体问责”的同时，应当强化“异体问责”，主要包括人大、民主党派、司法机关、新闻媒体、社会公众等对执政党组织和政府的问责。相对于同体问责，异体问责是一种更有效、更具有公信力的问责方式，因为行政问责的本质是依据宪法、法律监督政府的行为，而吸纳民意、监督政府的行为是深化异体问责的核心内容。因此，只有加强异体问责，才能对政府产生应有的政治压力和制约作用。例如,江苏泰州颁布的《泰州市人民政府行政问责暂行办法 》规定,除了行政首长、监督管理机关、上级机关外,公民、法人、其他组织、人大代表、政协委员、司法机关以及新闻媒体也都可以提起问责。这表明行政问责主体的多元化已上升到制度层面,同体问责逐渐向异体问责拓展。

6.建立公益诉讼制度

公益诉讼制度是问责制的建立在行政诉讼制度方面的体现。它包括公民以纳税人的身份请求对于行政机关的经济管理不符合法律规定的行为提起诉讼、公民对于行政机关拒不履行监督检查职责的行为提起诉讼等若干情形。

我国现行《行政诉讼法》只规定公民对个人权益受侵害可以提起行政诉讼，而对侵害公益的行为，公众则无权起诉，致使大量损害公共利益的行政行为得不到纠正。公众作为社会监督主体应该有权对于行政机关的违法失职行为提起诉讼。

7.积极借鉴域外经验

由于公众参与在我国还属于新兴事物，无论是理论研究还是实践活动都还处于摸索阶段，对于已被域外实践证明是成功的经验我们可以参考借鉴。其中，巴西的“参与式预算”、印度的“公民报告卡”及一些非洲国家的“社区计分卡”模式，对我国的公众参与具体领域的行政问责有较大的参考价值。

从问责时间过程来看，审计问责模式和绩效评估模式都是一种事后问责模式，其更多地是体现惩戒的作用，而参与式预算模式是一种事前问责模式，具有预防功能，对促进我国公共财政的合理使用具有积极的现实意义。参与式预算模式可以在行政主导下推进，在模式设计中的代表选择，可从人大代表、政协委员、专家学者和相关的社会团体构成中选择，关键是从制度上保证问责主体的相对独立性。公民报告卡和社区计分卡都

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是解决公共服务中存在问题的较好的问责模式，从问责时间过程来看，它们都是一种即时问责模式，有利于在问题产生的同时，通过公众的及时反馈来解决问题。比如在某些领域设立举报和奖励制度是有利于公民监督的。1899 年美国国会通过的《垃圾法》规定，告发污染者的人有权得到所处罚金1.5 倍的奖金，取得的效果体现了举报的积极意义。又如在我国的经济发展、企业安全生产领域，仅仅靠行政机关的监督检查是不够的，还必须充分发挥体系或企业内部人员的力量，只有他们最熟悉内情，鼓励他们对于经济活动中企业的违法情况进行监督，多管齐下，才有可能真正有效遏制事故的发生。

五、以“非典”分析我国行政问责制

2008 年 9 月，继“三鹿奶粉”事件后，全国各地连续发生数起特大事故。仅在当月，因重大安全事故被免职的县处级以上官员就多达 19 人；也使得 2008年成为 2003 年之后，官员问责人数最多的一年，再次有包括山西省省长孟学农在内的多名省部级高官受到责任追究。有人将此称之为新一轮“问责风暴”。 行政问责制在西方国家已经发展成了一种成熟的制度与经验，但在我国却起步较晚，直至“非典”期间才真正走进我们的视野，并迅速进入摸索与实践阶段。2003 年 12 月中央公布的《中国共产党党内监督条例（试行）》中明确写入了“质问和质询”、“罢免和撤换要求及处理”等内容；2004 年 4 月中央批准实施的《党政领导干部辞职暂行规定》中对“因公辞职”、“自愿辞职”、“引咎辞职”和“责令辞职”做出了严格规范；2005 年 4 月十届全国人大常委会第十五次会议通过的《公务员法》，更是首次从法律高度对此进行了再次确定。在中央的强力推动下，自 2003 年以来不少地方政府，如长沙、海南、重庆、云南也相继制订了问责制度，强化官员的责任意识。如 2003 年 8 月，长沙市《行政问责制暂行办法》的颁布被公认为地方政府问责制度建设的开始。2003 年至今，中国的行政问责制经历了一个渐进发展的过程，也取得了一定的成效。 另一方面，2006 年 3 月，温家宝总理在《政府工作报告》中指出“要建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力”；同年 9 月，总理在“加强政府自身建设，推进政府管理创新”的电视电话会议上再次强调“要按照权责一致、依法有序、民主公开、客观公正的原则加快建立以行政首长为重点的行政问责制度”；同样是在 3 月，温家宝在去年的《政府工作报告》中指出：“要严格按照法定权限和程序行使权利，履行职责，加强政府立法，规范行政执法，完善行政监督，简历法治政府，不断提高依法行政能力。努力做到有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿、违法要追究，让权力在阳光下运行。”；3 月 21 日国务院第一次全体功过

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会议上通过的《国务院工作规则》更明确提出：“国务院及各部门要推行行政问责制度和绩效管理制度，明确问责范围、规范问责程序、严格责任追究、提高政府执行力和公信力。”这些都表明行政问责制正逐步走向制度化的轨道。问责制的本质在于对公共权力进行监督以及对过失权力进行责任追究，体现所谓责任政府的原则，是责任政府的具体体现形式，最终目的在于保证政府系统的正常运行、遏制权力腐败以及保障公共利益不受损失或损失最小化。根据现代民主政治理论，建立和完善行政问责制是构建责任政府的核心环节。可以预见，“可问责政府”的理念将在中国的行政改革中得到全面推行，行政问责制将成为我国新一轮行政体制改革的重点。

从以上我们可以看出，对我国行政问责制发展与完善的研究具有重要的理论价值和实践意义： 第一，有利于探索和构建问责制的理论体系。我国的行政问责制理论体系中借鉴了西方发达国家的相关理论成果，同时也借鉴了马克思主义经典理论家的民主监督思想，但是问责的理论体系仍不全面，研究也不够深入。 第二，有助于深化行政体制改革，转变政府职能，塑造责任政府。问责制是政府实现其行政责任的一种法律或自我控制机制，也叫行政自律机制，它可以防止和阻止政府“滥用或误用公共权力”的失职行为。同时，能在理顺政府与社会、政府与民众、政府与市场、政府与企业的关系中明确其承担的责任，实现“权责利”的统一。第三，是改善中国政治生态的现实需要。在中国的传统政治文化中，“官本位”思想根深蒂固，公务员即使对重大事故负有不可推卸的责任，但要认真追究其责任并做出相应的处理仍非易事。这样的政治生态造成社会公众与政府的疏离，致使政府及其公务员形象受损，权威性不足。因此，加强行政问责制的研究，期望通过问责制的实施来消除这一政治生态的丑陋现象，显得十分迫切。 第四，有利于加强公务员队建设的探索与实践。行政问责制既可以作为一种监督体制，也可以看作是一种公务员管理体制。研究问责制，更大范围的推广问责制，可将公务员的日常行政行为纳入问责范围，使他们在行使权力时感到一种压力。同时，问责制的研究对推动建立积极、有效的公务员淘汰机制，纠正我国干部管理体制长期以来存在的“对上不对下”等旧习起到促进作用。 最后，为问责制的实践难题提供解决思路。目前，众多冠以“问责”之名的案例留下了很多值得思索的命题，如人大如何落实问责、责令辞职的官员因何种责任而辞职、问责程序如何贯彻公平原则、问责方式如何合理化等等。

总之，要形成良好的行政问责局面，必须实现三个转变：问责方式由“权力问责”向“制度问责”转变，问责主体从“同体问责”向“异体问责”转变，问责对象从追究

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