我国行政问责制的制度构建分析及建议

我国行政问责制的制度构建分析及建议

庞硕 威县奥鹏中心

【摘 要】行政问责制是提高执政能力的有效途径。目前，我国尚处于起步阶段，

存在着诸多问题。本文从我国的问责现状入手，着重分析了我国当前行政问责实践中存在的问题，并提出了拓宽行政问责领域、完善行政问责体系、建立健全异体问责、扩大行政公开透明力度等建议。

【关键词】现状；问题；原因；建议

2003年时任卫生部部长的张文康和时任北京市市长的孟学农因隐瞒“非典”疫情和防治不力而被免职。从那时起，行政问责成为一项重要的课题。但是一直到现在，行政问责并没有被很好的执行。目前，我国行政问责的实施过程大致是：首先：出现重大事故，造成重大损失；其次：媒体和公众反应强烈，影响很大；再次：需负责的主管上级机关追究责任，处分相关责任人，而责任形式多为引咎辞职；最后：事件平息、不了了之。近几年对频繁发生的矿难处理就能很好地说明这个问题。这种现象、这样的问责根本无法从源头上解决问题，事故照样会发生，公共利益仍旧遭受损失。所以要建立一种科学的、合理的、制度化的行政问责机制。

一、我国行政问责的现状

改革开放以来，党和政府对从严治党、从严治政、对有问题的领导干部进行责任追究的工作始终就没有放松过。特别是针对我国上世纪九十年代末、本世纪初重大安全责任事故频发的状况，国务院于2001年首次颁布了《特大安全事故行政责任追究的规定》，就特大安全事故问责进行规范。同时《中国共产党党内监督条例(试行)》、《中国共产党纪律处分条例》、《党政领导干部辞职暂行规定》、《全面推进依法行政实施纲要》等文件的出台，也使问责制引起理论界的高度关注与重视。我国大范围的行政问责始于

2003年我国的“非典”危机。就行政问责制建立的目的来论，从时代背景上而言，则主要是出于民主政治建设的需要，出于树立和落实科学发展观、构建和谐社会的需要，同时也是出于完善市场经济体制、体现法治精神以及维

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护群众利益的需要；从行政问责功能上说，则大致可归纳为3个方面：一是事后惩戒；二是事前预防；三是警示教育。

行政问责制不仅在人们的观念上，在法规制度建设上取得了一定成绩，在实践中的确成为促进积极行政，震慑不法滥权行为的有力工具。据2006年8月21日《重庆晚报》报道，重庆市自2004年开始推行行政问责制以来，共进行了49次行政问责，涉及到89名官员；同年12月10日据新华社消息，甘肃省自2005年实行行政问责以来，4735名问题官员分别受到党纪政纪处分，其中39人涉嫌犯罪已被移送司法机关。这些数据显示出行政问责制取得的成效。

二、我国行政问责制构建过程中存在的问题 1.行政问责缺乏统一的制度架构

上位法规范对下位法的优先效力是我国社会主义法治原则的重要组成部分，是维护国家法制统一的重要保障。从近年来全国各地实施情况看，行政问责缺乏统一的制度框架，忽视上位法对行政问责的规范效力。比如，行政问责中问责形式大多规定了“停职检查”，而我国《公务员法》没有对这一责任形式作出规定，《行政监察法》规定“暂停执行职务”是调查中的一项调查措施，不是责任形式。此外，许多省市规定了问责事由、责任形式以及的相关程序与《行政监察法》、《公务员法》也存在不一致的情形，造成了政出多门、无所适从的现象。中国政坛由此刮起了一股强劲的问责风暴。据媒体报道，因三鹿奶粉事件，先后免去了冀纯堂石家庄市委副书记、市长及吴显国河北省委常委、石家庄市委书记的职务；因“9.8”襄汾溃坝事故，孟学农辞去山西省省长职务，副省长张建民也被免职；紧接着，国务院同意李长江辞去国家质检总局局长职务。从孟学农再度辞职，到深圳市龙岗区大火、登封市煤矿事故相关责任官员的被免职，再到云南阳宗海砷污染后行政问责制的立即启动，在事故集中爆发的九月，至少有19名高级官员引咎辞职或遭免职问责。本是金色的九月，却成为某些官员的“黑色九月”。

2.没有遵循我国宪法规定的责任制原则

在行政问责中，责任追究应当符合责任制原则。集体负责制是基于公权力的性质，个人负责制是为了发挥决策效率。《宪法》规定各级人民政府实行行政首长负责制。行政首长对职权管辖范围内的重大事务有最终的决定权，并承担由此所产生的政治责任和法律责任。如出现疏忽或重大失误，应当追究行政首长的责任。协助行政首长工作的副

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职、下属应当对行政首长负责，这是行政权行使的一般原理。在许多行政问责规定中，没有区分个人负责制与集体负责制的关系，一方面削弱了行政首长的责任，因为他可以在行政决策时通过集体研究、共担责任的形式来规避追究，另一方面也不利于责任追究的制度化，弱化责任追究的效果。

3.问责程序设置简陋

没有通过区分不同法律地位的问责对象来设置不同的问责程序。如以长沙市人民政府制定的《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》（下称《暂行办法》）为例，主要问题在于以下几个方面。在程序上没有区分不同法律地位的问责对象设置不同的程序。副市（县）长与秘书长、局长、委员会主任，派出机构负责人、事业单位负责人有不同的法律地位，有些是人大选举或任命的，有些是政府任命的，他们对人大负责和对上级负责是不同的法律关系，而问责一概由人民政府负责并适用同样的程序是不合适的。第二，问责主体不清晰。是集体表决决定进行问责，还是由行政首长代表政府问责，没有规定清楚，导致问责的启动和决定不规范。第三，缺乏问责调查程序，只粗略规定“责成有关部门进行调查核实”，既没有规定调查组的组成、权限，也没有规定调查人员的义务与责任。第四，问责回避制度简单以及没有对问责程序阶段的时间进行限定等。

4.行政问责方式配置不合理

各地的问责方式有：诫勉谈话、责令作出书面检查、通报批评、取消当年评优评先资格、公开道歉、公开谴责、限期整改、调整工作单位、停职检查、行政处分、建议免职、责令引咎辞职，有的甚至把责任方式细化到“责令在市政府常委会议上作出书面检查”、“通过市级主要新闻媒体向社会公开道歉”等。各地一般从中选取几种作为问责方式，这种不一致的现状不利于行政问责制度的形成。同时易把法律规定的行政处分责任与其他责任混在一起，凭领导个人意志问责，既损害了追究责任的严肃性，也容易使严重违法违纪的行政人员逃避问责。

5.对行政问责对象的救济缺失

近几年，包括省部级高级干部在内的近百名官员在一系列的重大安全事故中，因为负有主要领导责任而被问责。在我国，大多数政府官员会把从政作为终身的事业，那些确有失职行为的官员被免职确实罪有应得，但是有些官员只是因为上级部门要平民愤而牺牲他们，那么这部分官员的合法权益应该如何保证，这说明我国行政问责在实践中确

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实还存在诸多问题。

三、产生行政问责问题的原因分析 1.市场经济下的利益驱动

当前我国的经济环境是市场经济，在一些基本原理上承认物质利益原则。因此这导致政府在采取某一行动时，往往考虑“成本——收益”，如果认识到所要获得的利益大于其承担的责任成本时，就会采取有利于收益的手段，这种收益也包括无形的收益——“政绩”。

2.行政问责文化滞后

由于“官本位”的思想影响至深，以及政府及其官员在现实中的绝对优势地位，使得他们很少有想到会被问责，由此造成了官员责任意识的缺失和道德自律的弱化。而理论上被认为是政府权力来源的公众由于长期受政府的管理和统治，法制意识淡薄，也从未想到到自己有权利去监督政府，再加上对权力的敬畏和对官员的依赖意识很强，使得我国民众缺乏浓厚的公民民主意识。

3.行政问责的法律体系不够完善

宁波大学周亚越教授认为，我国行政问责制的法律缺失，主要原因有如下三个方面：第一，只是中央政策而不是法律，很多是党的条例。第二，只是地方性的政府规章。第三，关于地方行政问责的规定存在着明显的缺陷，包括问责事由的规定不够具体，责任形式的规定不够全面，对政府及其工作人员追究责任的程序缺乏可操作性等。

4.问责途径单一，缺乏外部约束

问责途径目前，除党委依据党纪追究党的干部责任外，主要是行政机关内部问责，行政机关上级对下级的问责、同级对本部门行政人员的问责，学者们称为“同体问责”，而不重视人大机关的问责，也忽视了社会力量对行政问责的监督和问责信息的公开，因此容易异化为权力斗争和铲除异己的工具。

四、构建行政问责机制的建议 1.拓宽行政问责领域

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