突发事件

所谓“行政紧急权力”,英国思想家洛克称之为“行政特权”,他认为:“在某种场合,法律应该让位于执行权。”美国政治家汉密尔顿也曾说过:“意外事件有时会在一切社会里产生,无论这些社会是怎样组成的”。〔3〕因此,他建议当国家利益出现严重危险时,政府必须能在紧急状况中采取行动,直至国会能够召集起来,并采取必要的立法措施应付这种特殊局面。政府的紧急权力是最主要的、最重要的手段。〔4〕行政紧急权力主要具有权力优先性、紧急处置性、程序特殊性、救济有限性的特征。

二、行政紧急权力在我国突发事件应对法制体系中的体现

前述提到,行政紧急权力在突发事件应对中占有不可替代的重要作用。我国在突发事件应对规定中政府享有紧急权力方面最突出的问题就是概括性的权力比较大。从维护法治的角度出发,政府在紧急状态时期所享有的紧急权力应当是明文列举的,而不应以概括性授权方式出现。

我国没有在宪法中规定统一的突发事件法律制度。2004年《宪法》修正案将全国人大常委会、国家主席、国务院等国家机关分别具有在一定范围和层次上决定或宣布“戒严”的职权改为决定或宣布“进入紧急状态”的职权,推动了《突发事件应对法》的出台和突发事件应急制度的完善。

对于突发事件的应对,我国在具体的法律中对政府紧急权力作出了规定。如《戒严法》第13条规定:戒严期间,戒严实施机关可以决定在戒严地区采取下列措施,并可以制定具体实施办法: (1)禁止或限制集会、游行、示威、街头演讲以及其他聚众活动;(2)禁止罢工、罢市、罢课; (3)实行新闻管制; (4)实行通信、邮政、电信管制; (5)实行出境入境管制;(6)禁止任何反对戒严的活动。另外,我国还在相关法律中对政府在突发事件应对中所享有的紧急权力作了特别的授权。如《破坏性地震应急条例》确立了特别管制措施制度。该条例第35条规定:因严重破坏性地震应急的需要,可以在灾区实行特别管辖措施。省、自治区、直辖市行政区域内的特别管制措施,由省、自治区、直辖市人民政府决定;跨省、自治区、直辖市的特别管制措施,由有关省、自治区、直辖市人民政府共同决定或者由国务院决定;中断干线交通或者封锁国境的特别管辖措施,由国务院决定。特别管制措施的解除,由原决定机关宣布。此外,我国《防洪法》等法律中也有对政府紧急权力的相关规定。

三、行政紧急权力行使应遵循的原则

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在突发事件应对中,政府拥有着超乎寻常的紧急权力。这种紧急权力的行使对公民基本权利的实现构成极大的威胁。因此,突发事件的出现事实上就意味着一定程度的不受约束的国家权力的行使,和对人民所享有的基本权利的克减,如果缺乏完善的法律制度规范的话,那么,紧急状态的宣布很可能就是独裁专制的开始,《魏玛宪法》下的德国宪政已经提供了很好的例证。〔5〕为了更好地约束行政紧急权力,各国宪法和法律中都对政府启动和行使紧急权力提出了程序化和制度化的要求和限制。总体来说,行政应急权力的行使必须遵循以下基本原则:

(一)行政法治原则

行政应急程序是超越正常状态下的法律程序,在面对突发事件时,即使现有法律没有规定相应的应对措施,行政机关也可以动用各种紧急措施以便消除危机,恢复正常秩序。行政应急权利具有超越实定法的属性。但行政应急权利并非法外权力。也必须合乎宪法和法律,必须体现法律的目的和精神。〔6〕法治原则的内涵包括: (1)法律保留。即一切紧急权力的行使必须有明确的法律依据,必须严格按照法律规定执行。这里的法律既包括实体法,也应包括程序法。如果某些机构行使了未曾获得法律授权的紧急权力,就必须事后征得有权机关的追认。政府不能随心所欲地借紧急权力剥夺或限制公民权利,必须遵守人民通过代议机关制定的应急法律规范。(2)法律优先。即有关紧急权力的法律规范必须由有权机关按照宪法和有关法律授予的权限制定,低层次的国家机关不能确立其无权设定法定职责的国家机关和其紧急权力,低层次的法律规范不能与高层次的法律规范相抵触。(3)权责统一。不依法行使行政紧急权或不履行法定职责的国家机关和个人也应当承担相应的法律责任。

有学者甚至建议,对行政紧急权力的规制采用比法律保留更为严格的宪法保留制度。从紧急状态下的人权最低保障的角度来看,宪法应当对那些绝对的、即使在紧急状态下也不能予以克减的基本权利予以保留,以排除国家权力可能施加的不必要的限制。

(二)公民权利最低限度保障原则

突发事件中行政紧急权力的行使和人权保障与正常状态下存在着很大的区别。在突发事件中,由于维护国家的生存成了社会生活和政治生活的首要价值,此时宪法效力的最高性要让位于紧急状态的现实需要,或者完全失效,或者部分失效,国家权力的行使因而摆脱了宪法的约束,表现出一定的超宪性,宪法所保障的基本权利也要予以克减。①

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对于哪些人权构成了需要予以特别保护或者不得克减的绝对人权内容,各国宪法上的规定并不一致。从人权普遍性与国际性的角度来看,这种在紧急状态下不得克减的人权应当有一个共同的标准,这正是国际人权法所努力的一个目标。例如《欧洲人权公约》第15条第2款列举了四项权利,即生命权(死刑和合法战争导致的死亡除外)、免于酷刑和其他不人道或有辱人格的待遇或处罚的权利、免受奴役的权利以及免受刑法追诉的权利。除上述四项权利外,《公民权利和政治权利国际公约》第4条第2款还把免于因无力履行约定义务而被监禁的权利、被承认在法律面前的人格的权利以及思想、良心和宗教自由权利等三项人权规定为非克减人权。与上述两公约相比,《美洲人权公约》规定了更为广泛的非克减人权。在该公约中,家庭权、姓名权、儿童权、国籍权和参加政府的权利均被规定为非克减人权。我国可以参照这些具体规定,同时结合我国的具体国情,对我国宪法应当予以保护的不可克减的人权作出明确规定。而且,对于因采取紧急权力给公民的财产和权利造成损失的,应当在事后给予必要的补偿。在突发事件应对中,应建立完备的法律救济制度,给遭受损失的人以赔偿或补偿,并追究有关人员的法律责任。这是增强政府公信力和保障人权的必然要求。

(三)比例原则

突发事件本身是分不同级别的,所以,采取何种应急措施需要行政机关在法定的范围内自由裁量,甚至允许法外行权。在这种情况下,比例原则是对行政紧急权力最重要的实质限制之一。其基本要求是,紧急权力的行使要有一个合理的限度,尤其是限制公民权利的紧急措施,其性质、方式、持续时间等必须以有效控制危机为必要,根据对象和情况的不同采取相应措施,不能给公民带来不必要的损害,对于违反比例原则而给相对人造成损失的,相对人有权利请求赔偿。简言之,就是将利益损失和对秩序的破坏降到最低程度。但是,这并不意味着对行政机关的绝对约束,而是在适当范围内赋予行政方必要的自由裁量权限,使之能更好地在损失与利益之间权衡,又不至于丧失了主观能动性。我国国务院法制办负责人就《突发事件应对法》的有关问题回答新华社记者的提问时表明,为了保护公民的权利,我国突发事件应对法确立了比例原则。①这一立法精神对我国突发事件应对法制的建设无疑是至关重要的。

(四)正当程序原则

前述提到,非常规状态下,突发事件应对中的行政紧急权力具有优先性、紧急处置性等特征。行政紧急权力的行使必须遵循正当的行政紧急程序,从而实现突

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发事件应急法制维护社会秩序与保障公民基本权利的双重目标。行政紧急程序既强调应急程序的特殊性,如以非常规程序紧急出台某些政令或对某些政令出台设置更高的事中或事后审查门槛等,又注重对行政紧急权力的程序制约,通过紧急情况下特别的行政、司法、救济程序有效约束行政紧急权力。

行政机关如何应对突发公共事件,正确行使行政紧急权力,已经成为我国突发事件应对法律体制中的主要问题。目前我国已经制定了《突发事件应对法》,填补了我国突发事件应对法律体制的一项空白,但仅依靠这部法律是远远不够的,应当在遵循法治、最低人权保障、比例原则和正当程序等上述原则的前提下,加强对行政应急信息公开程序、行政应急补偿程序等的规定。而且,需要有关部门及时出台相关的立法,如《信息公开法》、《行政程序法》等对突发事件应对法律体系加以配套和完善。 〔

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